Investigación "La estructura tributaria Uruguaya y su incidencia en la distribución del ingreso de los hogares"
Por el Ec. Gabriel Lagomarsino
Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS - Setiembre/2002
Entendimos oportuno y necesario insertar en nuestra página una síntesis general, aprovechando un trabajo similar de reciente publicación en el semanario Brecha, de la investigación "La estructura tributaria Uruguaya y su incidencia en la distribución del ingreso de los hogares" que realizamos el Prof. Carlos Grau y quien suscribe; investigación encargada por el Instituto Alvaro Carbone, el Instituto de Solidaridad y Desarrollo y el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS en convenio con la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República.
Los recientes ajustes fiscales, llamados a veces políticas de estabilización, han tenido un componente tributario, complementario a la reducción del gasto público que las autoridades van logrando principalmente por la fuerte caída de los salarios y jubilaciones del más del 10% en términos reales en lo que va del año. Desde el plano impositivo se insiste en recargar impuestos sobre el consumo como en el caso del COFIS o la inclusión del IVA a bienes o servicios antes exonerados –frutas y verduras, honorarios médicos, entre otros frustrados intentos- o se incrementan las alícuotas a niveles récord del Impuesto a las retribuciones Personales (IRP).
Sin embargo los problemas fiscales, uno entre tantos de los desequilibrios que presenta nuestra economía, subsisten. En efecto la recesión económica que comenzó en el año 1999 hoy convertida en depresión económica hace que los intentos de lograr una mayor recaudación naufraguen ante el achicamiento de la base imponible. En el siguiente gráfico se justifica nuestro juicio.
Fuente: Banco Central del Uruguay
Los ingresos muestran una tendencia decreciente que comienza en noviembre del año pasado, la que no se neutraliza con los ajuste impositivos de febrero y mayo de este año. Se produce entonces un circulo vicioso que se clarifica con la situación del IRP ya que al aumentarse las alícuotas se reduce el ingreso disponible, lo cual impacta negativamente sobre el consumo y sobre los ingresos tributarios dada la dependencia de estos sobre aquel. Todo ello en un contexto donde el impuesto inflacionario cobra importancia ante la imposibilidad de financiar el déficit con más endeudamiento.
Se ha repetido por estos días que las crisis son una oportunidad, lo que probablemente sea cierto. Pero se debería reconocer, además, que también son una vidriera donde se exponen las debilidades y fortalezas. En particular, el sistema tributario desnudó su fuerte comportamiento procíclico. Estudios recientes han demostrado que en particular el IVA –principal impuesto en el país- tiene una elasticidad respecto al PBI bastante mayor a la unidad, es decir, si el producto cae el 1% la recaudación del impuesto cae en un porcentaje mayor. Seguramente el hecho obedece a que la teoría del ingreso permanente no funciona bien en el país, entre otras posibles razones, porque el crédito al consumo enfrenta una fuerte restricción en momentos de recesión y ha sido algo alegre en momentos de auge.
Pero, si bien se ha demostrado que la actual crisis expuso las debilidades del sistema tributario en cuanto a su capacidad de respuesta ante ella, logremos entonces que también sea una oportunidad. En este sentido surgen signos auspiciosos ya que la necesidad de una reforma tributaria viene ganando terreno en el país. Desde el llamado del Ministro de Economía a formar una comisión plural sobre el tema, las recientes definiciones del Directorio del Partido Nacional, y las posiciones asumidas con anterioridad del Encuentro Progresista y el Nuevo Espacio, se vienen generando las condiciones para que efectivamente la oportunidad se concrete. Al menos están generadas las expectativas.
La investigación que realizamos con Grau sobre el sistema tributario Uruguayo quizás pueda contribuir a poner el tema en perspectiva. Su objetivo central fue evaluar el impacto de los impuestos en la distribución del ingreso. Adicionalmente se realizó un análisis comparativo con la estructura tributaria de otros 69 países y finalmente un ejercicio de simulación de modificación de la actual estructura tributaria.
Caracterización de la estructura tributaria Uruguaya
Por grandes conceptos la estructura tributaria del país se dividía, en porcentajes, en el año 2000:
Sobre rentas y utilidades 21,4
Sobre la propiedad 8,3
Sobre bienes y servicios 63,4
Sobre comercio exterior 4,2
Otros impuestos 0,9
Tasas 1,8
La estructura tributaria uruguaya fue estable a lo largo de la década. Si se compara el año 2000 con el año 1990 el cambio más notorio es la pérdida de algo más de 7 puntos porcentuales en la participación de los impuestos que recaen sobre el comercio exterior a favor de un incremento de la participación de los impuestos sobre las rentas y utilidades. Estos cambios responden principalmente al proceso de apertura comercial y a la incorporación de las empresas públicas como sujetos pasivos del IRIC y el incremento del IRP.
La mayor participación dentro de la estructura impositiva la tienen los impuestos sobre el consumo de bienes y servicios representando un 63,4% del total. Dentro de este grupo el IVA y el IMESI representan el 95%, siendo el otro 5% compuesto por el IMEBA, impuestos selectivos sobre servicios y otros sobre ventas.
El Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) representa el 42% de los impuestos que recaen sobre la renta y las utilidades , el resto del grupo esta conformado por impuestos sobre las utilidades de las empresas, principalmente el IRIC. Las únicas rentas personales gravadas son las provenientes de salarios y pasividades.
El 87% de los impuestos sobre la propiedad recae sobre las empresas, el impuesto sobre la propiedad de las personas físicas solo representa el 2,9% del grupo.
La suma de IRP, IVA e IMESI, representa aproximadamente el 70% del total de los impuestos del Gobierno Central.
En el gráfico que sigue se presenta en una gran pincelada la estructura tributaria de nuestro país comparada con otros 69 países agrupados por región o nivel de desarrollo. El conjunto de países considerados reúnen el 91% del Producto Bruto Mundial.
Estructura impositiva del Gobierno Central de Uruguay comparada.
Fuente: Elaborado en base a información del FMI. Government Finance Statistics Yearbook, (1999)
Respecto al promedio general la estructura tributaria de Uruguay se destaca por el menor peso relativo de los impuestos sobre las ganancias y utilidades y el mayor peso relativo de los tributos a la propiedad y a los bienes y servicios. Esta conclusión se extiende al comparar nuestro país con las distintas regiones consideradas.
El menor peso de los impuestos sobre ganancias y utilidades se constata fuertemente en los tributos que recaen sobre las personas físicas: en relación al promedio general la participación de este tributo en Uruguay representa menos de 1/6 del promedio general.
Uruguay también tiene una menor participación del impuesto sobre las ganancias de las empresas comparada con el promedio general y con los distintos grupos con excepción de Africa y Medio Oriente donde este tributo tienen el mismo peso. En este rubro, en general, las diferencias son menores, distribuyéndose en forma más homogénea entre los grupos.
El impuesto a la propiedad tiene un peso relativo notoriamente mayor en Uruguay que en el resto de los países de la muestra, equivale a 2,5 veces al promedio.
Los impuestos que recaen sobre bienes y servicios tienen una mayor participación en la estructura tributaria uruguaya que en el resto de los grupos. Esta conclusión es válida tanto para el conjunto de los tributos sobre bienes y servicios como para los impuestos generales sobre el consumo, grupo principalmente integrado por el impuesto al valor agregado.
El impacto de los impuestos en la distribución del ingreso de los hogares
En la investigación realizada se midió dicho impacto a través de dos conjuntos de indicadores: estructurales y de concentración (o desigualdad). El primero mide la relación entre pagos de impuesto y los ingresos de los hogares. Se entiende por índice de desigualdad o concentración una función que asocia a cada distribución del ingreso, un valor numérico que sintetiza el nivel de desigualdad. Dicha función debe reunir ciertas propiedades deseables. En nuestra investigación se trabajó con 3 índices de desigualdad (Gini, Entropía0, Entropía1), entre otras razones para evaluar la robustez de los resultados.
Se analizaron 3 impuestos –IVA,IMESI,IRP- que sumados representan el 70% de los ingresos tributarios del Gobierno Central. En el siguiente cuadro se presentan los resultados para el indicador estructural.
Porcentaje de impuestos sobre ingresos según decil. Total del país
| IVA | IMESI | IRP | TOTAL | |
| Decil 1 | 9,1 | 1,6 | 0,6 | 11,3 |
| Decil 2 | 8,2 | 1,3 | 1,3 | 10,7 |
| Decil 3 | 7,7 | 1,5 | 1,4 | 10,6 |
| Decil 4 | 7,3 | 1,6 | 1,6 | 10,5 |
| Decil 5 | 7,1 | 1,5 | 1,8 | 10,4 |
| Decil 6 | 6,5 | 1,4 | 1,8 | 9,7 |
| Decil 7 | 6,9 | 1,6 | 2,1 | 10,5 |
| Decil 8 | 6,7 | 1,4 | 1,9 | 10,0 |
| Decil 9 | 6,5 | 1,4 | 1,7 | 9,6 |
| Decil 10 | 5,7 | 1,3 | 1,3 | 8,3 |
Fuente: elaborado en base a información de la EGIH del INE.
Un impuesto se define como progresivo si en la medida que nos desplazamos desde el decil donde están ubicados los hogares con menores ingresos –decil 1- hacia los hogares con mayores ingresos –decil 10- el indicador (impuestos/ingresos) va aumentando. Un comportamiento opuesto estaría caracterizando a un impuesto regresivo.
Claramente el IVA presenta un comportamiento que permite tipificarlo como regresivo. El coeficiente impuestos/ingresos va descendiendo a lo largo del recorrido por los deciles, con la excepción del decil 7. En particular el valor del coeficiente para el decil 1 es un 50% mayor en comparación con el decil 10. Los tres indicadores de desigualdad confirmaron sin ambages la regresividad del IVA.
El IVA en términos generales es un impuesto regresivo, ya que exclusivamente grava las rentas que se utilizan en el consumo. Dado que los hogares de menores ingresos gastan en consumo todos sus ingresos y los hogares de mayores ingresos tienen capacidad de ahorro, los primeros tienen toda su renta gravada mientras que los segundos solo una parte de ella. Sin embargo ante la existencia de exoneraciones o de tasas diferenciales la regresividad del impuesto podría revertirse. Ello no sucede en el caso de Uruguay principalmente porque las exoneraciones de este impuesto favorecen en un porcentaje parecido del consumo total, tanto a los hogares de menores ingresos como a los hogares de mayores ingresos.
El indicador estructural para el IMESI no presenta un patrón claro. A priori este resultado era esperable ya que el objetivo de este impuesto no se basa en consideraciones de equidad, sino en razones de eficiencia recaudatoria –en el caso de demandas de bienes rígidas- u otras consideraciones como penalizar consumos que se consideran perjudiciales, como el impuesto al tabaco por ejemplo. Los tres indicadores de desigualdad estarían indicando que este impuesto es levemente regresivo.
El IRP presenta un comportamiento diferencial: hasta el decil 7 su movimiento es progresivo y a partir de él regresivo. Dicha evolución se explica tanto por las tasas crecientes según nivel de ingresos salariales y de pasividades como por la razón de que dichas rentas son las únicas gravadas. En efecto, el porcentaje de rentas salariales y de jubilaciones pesan más dentro del conjunto de los ingresos familiares en los deciles medios bajo y medios que en el decil más bajo y que en los deciles altos. Los ingresos de la propiedad –beneficios empresariales, alquileres, otras rentas del capital- constituyen una fracción mayor en los deciles altos que en el resto de los deciles, y dado que dichas rentas no están gravadas por el IRP este se vuelve regresivo a partir del decil 7. Los valores de los indicadores de desigualdad confirman que este impuesto es neutro desde el punto de vista de la distribución del ingreso.
Finalmente la suma de los 3 impuestos considerados resulta regresiva. El patrón que presenta el indicador estructural es parecido al del IVA, cuyo peso en los 3 impuestos es del 57%. Los 3 indicadores de desigualdad confirman que los resultados son robustos al momento de tipificar la estructura impositiva uruguaya como regresiva.
La última tarea realizada en la investigación fue hacer un ejercicio de simulación. Para ello se proyectaron distintos escenarios bajo los supuestos de mantener la recaudación, unificar la tasa de IVA al 14% manteniendo las exoneraciones actuales y sustituir el IRP por un Impuesto a las Rentas de las Persona Físicas que recaiga sobre las rentas en forma global, con exoneraciones según nivel de ingresos familiares. Por razones de espacio no podemos presentar detalles de las simulaciones. El lector interesado podrá encontrar las conclusiones de las mismas en el libro cuyo lanzamiento se realizará el 17 de octubre en el Aula Magna de la Universidad de la república, editado por la Fundación de Cultura Universitaria.