En mayo del 2001 se cumplirán 20 años de funcionamiento del nuevo sistema de pensiones en Chile, basado en la capitalización individual, con administración privada. A pesar del largo tiempo transcurrido, todavía se encuentra en un proceso de maduración, por lo cual es difícil evaluarlo a partir de los beneficios que entrega. Por ejemplo, muchas de las pensiones otorgadas están muy condicionadas por los Bonos de Reconocimiento, cuyo monto depende de los aportes realizados en el sistema antiguo.

Se estima que los sistemas previsionales requieren de unos 40 años para estar plenamente maduros. Sin embargo, en Chile no se puede esperar hasta el año 2020 para realizar las reformas que se consideran necesarias, sobre todo si se tiene en cuenta que estas mismas reformas también tardarán muchos años en madurar.

El extraordinario aumento de la longevidad, que debe ser considerado como un gran progreso societal (debido a los avances de la medicina moderna, a la urbanización creciente y a los cambios culturales) plantea nuevos desafíos a la seguridad social y en particular a los sistemas de pensiones. En Chile, la población de 65 años y más, que en 1979 representaba sólo un 5% del total, en 1992 ya alcanzaba al 7% y se estima que en el 2010 llegará al 9%. Téngase en cuenta que en Norteamérica este porcentaje alcanza ya al 13%, en Europa Occidental al 16% y en Japón al 17% (ver Thompson, 2000). Lo más probable es que después del 2010 la población chilena continuará mejorando las expectativas de vida después de los 65 años, siguiendo las pautas de los países más desarrollados.

Paralelamente, la población joven ha disminuido y disminuirá aun más en términos proporcionales. De 5,3 hijos por mujer en 1950 se bajó a 2,4 en el 2000 y se supone que seguirá bajando hasta 2 en el 2025 (ver Jiménez, 1998).

Otro progreso importante de los últimos decenios ha sido la creciente incorporación de las mujeres al mercado del trabajo. Ella es sin duda positiva en términos de equidad y de aporte al desarrollo nacional. Sin embargo, plantea nuevos desafíos previsionales, ya que sus contribuciones son en promedio más bajas que las masculinas y tienen más lagunas. De hecho, la tasa de participación femenina en el mercado de trabajo, que fue de 28.7% en 1990-95, subiría a un 32.8% en 2000-2005 y a un 38.3% en 2010-2015 (ver Meller, 2000).

Por otra parte, la flexibilización de las relaciones laborales, que a menudo es necesaria en una economía cada vez más globalizada, ha llevado con frecuencia a la precarización del empleo y a la exclusión de muchos trabajadores con respecto a los beneficios de la seguridad social. De modo que también las tendencias flexibilizadoras, que en sí mismas pueden ser positivas, plantean nuevos desafíos a los sistemas de pensiones.

Sería ingenuo pensar que el nuevo cambio de un sistema público de reparto a uno privado de capitalización individual pueda permitir superar estos desafíos. Pero también resulta incorrecto plantear que todos los problemas actuales se deben a la introducción de la capitalización individual, de manera que bastaría con un retorno al pasado para resolverlos.

Además de los problemas estructurales mencionados existen otros que derivan de la forma en que se dió la transición al nuevo sistema. En primer lugar, el hecho de que el sistema de capitalización individual haya sido impuesto por el régimen militar, sin debate en el Parlamento, ni con las organizaciones laborales concernidas, ni en el mundo académico, ni frente a la opinión pública, constituye un problema pendiente. El nuevo sistema de pensiones no podrá considerarse plenamente legitimado mientras no se realice un amplio debate a todo nivel, y sobre todo en un Parlamento plenamente democrático. Es cierto que las Administradoras de Fondos de Pensiones han ganado con los años cierta legitimidad de ejercicio, pero les sigue penando su ilegitimidad de origen.

En segundo lugar, en el nuevo sistema se establecieron tasas de cotización mucho más bajas que en el antiguo. Con esto se pretendió un doble objetivo: por un lado, abaratar el costo de la mano de obra para las empresas, lo que permitiría generar nuevos puestos de trabajo; por otro lado, estimular el traslado de los trabajadores desde el sistema antiguo. De hecho, las remuneraciones líquidas aumentaban en aproximadamente un 11% para aquellos que ingresaban a una AFP. Como es sabido, el aporte neto para las pensiones se fijó en un 10% de la remuneración bruta, más aproximadamente un 3% por comisiones y seguros. El aporte neto, que se ha mantenido a través de los años, es muy inferior al establecido en países que tienen un nivel de desarrollo semejante, como Argentina y Uruguay (ver Ruiz-Tagle, 2000). En Suecia, los aportes obrero y patronal combinados al nuevo sistema totalizan 18.5% de todos los ingresos laborales (Orszag y Stilglitz, 1999). Según el juicio de muchos expertos, con este porcentaje de contribuciones es imposible otorgar jubilaciones suficientes a la mayoría de la población, en cualquier sistema.

Otro problema ligado a la transición se refiere a los Bonos de Reconocimiento por las cotizaciones realizadas en el sistema antiguo. Se estableció que sólo tenían derecho a Bonos los trabajadores que realizaron contribuciones en el período 1974-1979. La exclusión de los aportes realizados antes de 1974 ha sido cuestionada, señalándose que esas contribuciones forman parte de la remuneración de los trabajadores y no se deben perder.

A los afiliados que no tienen derecho a Bono se les permite volver al sistema antiguo. Este es el caso de muchos exilados, o de cesantes y trabajadores por cuenta propia que no hicieron contribuciones en el período mencionado. Muchos de ellos, al acercarse a la edad de la jubilación, han regresado al sistema de reparto, porque les resulta más conveniente. Además, esta posibilidad de retorno para algunos está estimulando las presiones de otros trabajadores, especialmente del sector público, como veremos más adelante, que quisieran volver al sistema antiguo porque en él sus jubilaciones serían más elevadas. Esto también contribuye a deslegitimar el sistema de capitalización individual.

Por último, pero no lo menos importante, conviene referirse a la situación especial de las Fuerzas Armadas y de Orden. A pesar de la opinión contraria de los ideólogos del sistema de capitalización individual, y en particular del Ministro del Trabajo de la época, los uniformados quedaron al margen de la reforma, invocando la naturaleza y las características de la carrera militar. Sin embargo, el problema no quedó definitivamente resuelto. El ahora ex Ministro ha declarado recientemente que "el sistema de jubilación de las Fuerzas Armadas está totalmente quebrado y requiere una solución estructural" (Revista Qué Pasa, 17-05-2000). Pero más allá de este juicio, lo relevante es que la mantención de un sistema público de reparto para las Fuerzas Armadas limita la legitimación social del sistema de capitalización individual. Volveremos sobre este punto.

En suma, al completarse 20 años desde que se implantó el nuevo régimen previsional, muchos problemas de la transición siguen pendientes o no se han resuelto plenamente.

En lo que sigue, vamos a referirnos a los principales propuestas de reforma que están actualmente en discusión, en el ámbito académico, social y político. En general, no se trata de propuestas que pretendan un cambio radical, sino más bien de reformas al interior del sistema. Esto se debe, sin duda, al hecho de que se percibe que la correlación de fuerzas económicas, sociales y políticas no hace muy viables las reformas profundas.

Entre las líneas de política laboral del tercer gobierno de la Concertación, iniciado en marzo del 2000, se ha planteado solamente "perfeccionar el sistema previsional para ampliar la cobertura, hacer más rentables los fondos y disminuir las comisiones". Además, se ha propuesto "aumentar progresivamente las pensiones, según evolucione el ritmo de recuperación de la economía". El Gobierno se propone presentar propuestas de reformas al sistema de pensiones en el marco de la agenda legislativa del 2001, luego de haber recogido las opiniones de los diversos sectores involucrados.

Uno de los principales logros del antiguo sistema previsional fue su creciente cobertura. Se estima que en 1973 los asegurados activos alcanzaban a 77.7% de la fuerza de trabajo. En vísperas de la reforma, la cobertura había descendido a un 62.8% (ver Arellano, 1985). Según el diseño original del nuevo sistema, se pensaba que la posesión de cuentas individuales, que garantiza que ningún aporte se pierda, permitiría frenar la evasión y la elusión, estimulando las contribuciones a la seguridad social, Pero en Chile, así como en otros países que han realizado reformas del mismo tipo, este objetivo no se ha logrado.

Es cierto que el número de afiliados ha aumentado en forma sostenida, llegando a ser incluso superior a la fuerza de trabajo, Esto se explica porque muchos trabajadores (especialmente mujeres) que en algún momento se afiliaron , se encuentran actualmente inactivos. En abril del 2000 el número de afiliados activos llegó a 6.138.751 y pero el número de cotizantes totales (incluidos los rezagos) llegó solamente a 3.287.983. Como en ese momento (trimestre marzo-mayo) la fuerza de trabajo llegó a 5.861.630 personas, quiere decir que la cobertura llegó a un 56.1%. Si se considera que los cotizantes que permanecen en el sistema antiguo representan aproximadamente un 4% de la fuerza de trabajo, quiere decir que la cobertura total llegaba a un 60%, quedando excluido en la práctica el 40% restante.

Esa cifra es consistente con otras. Así, por ejemplo, según la Superintendencia de Seguridad Social, los protegidos por la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales correspondían en 1998 a un 63.6% de la fuerza de trabajo ocupada. Por otra parte, según la Encuesta CASEN de 1998 el total de cotizantes (tanto en el sistema de AFP como en el antiguo) alcanzaba a 50.1%.

Tomando una perspectiva de más largo plazo, se puede constatar que el número de cotizantes creció mucho más lentamente que el número de afiliados durante el decenio 1989-1999.

Por otra parte, la cotización femenina creció más que la masculina en el decenio. Además, la proporción de mujeres cotizantes sobre las afiliadas (38.3% en 1999) era mayor que la de los hombres (48.2% en 1999). Esto confirma que hay porcentualmente más mujeres que transitan hacia la inactividad o que son afectadas por la cesantía.

Ahora bien, no se puede sostener que la baja cobertura sea la consecuencia de la implantación del nuevo sistema de pensiones. De hecho, en el sistema chileno de AFP los trabajadores por cuenta propia no están obligados a cotizar (a diferencia de lo que sucede en Argentina, por ejemplo) y no se han interesado mayormente en hacerlo. En abril del 2000 los cotizantes independientes representaban apenas un 2.4% del total a pesar de que constituían aproximadamente un 27% de la fuerza de trabajo. Su ingreso imponible promedio llegaba al 56% del que declaraban los dependientes.

De manera que uno de los principales problemas de la cobertura es la exclusión (o autoexclusión) de los trabajadores por cuenta propia. Del total de trabajadores independientes, menos de un 10% cotiza para la seguridad social. A ellos hay que agregar a los trabajadores dependientes que carecen de contrato de trabajo. (Según la Encuesta CASEN de 1998 los trabajadores asalariados sin contrato de trabajo llegaron a un 23.3%), y también a los que dependen de empleadores morosos.

Entre las propuestas destinadas a aumentar la cobertura previsional merece especial atención la que está elaborando la Superintendencia de Seguridad Social, destinada a los trabajadores independientes y temporales. En lo sustancial, se trata de crear un sistema previsional especial y obligatorio para este tipo de trabajadores. Los requisitos planteados son los siguientes: a) percibir ingresos inferiores, en promedio, a un Ingreso Mínimo Legal; b) pertenecer a los sectores económicos de menores ingresos (según la ficha CAS). Lo más novedoso de la propuesta es que se plantea un Ingreso Mínimo Imponible para los trabajadores independientes pobres equivalente a sólo un 50% del Ingreso Mínimo Legal. Con 10 años de cotizaciones se tendrá derecho a la pensión mínima asistencial (equivalente al 50% de la pensión mínima garantizada), con un incremento de 5% por cada 12 meses de cotizaciones por sobre los 10 años.

Se considera que este sistema especial tiene tres aspectos claramente diferenciables: a) Incentiva las cotizaciones al reconocer el esfuerzo realizado durante la vida activa; b) aumenta el aporte estatal para este régimen previsional, destinado a sectores de bajos ingresos; c) disminuye el aporte estatal para el régimen de pensiones asistenciales,

A nuestro juicio, lo que puede provocar más reservas en esta propuesta es la idea de un Ingreso Mínimo Imponible, para trabajadores independientes pobres, que equivale solamente a la mitad del Ingreso Mínimo Legal. Sin embargo, las personas que han ideado esta propuesta señalan que los trabajadores dependientes pueden ser contratados, a medio tiempo, por una remuneración equivalente al 50% del Sueldo Mínimo Legal. De manera que este régimen especial para trabajadores independientes pobres no hace más que extender hacia ellos una posibilidad que ya existe para los trabajadores dependientes.

Por otra parte, el hecho de flexibilizar los beneficios a partir de 10 años de cotizaciones nos parece también positivo. La actual exigencia de cotizar al menos durante 20 años, o 240 meses, para lograr la garantía estatal para la pensión mínima puede dejar sin aporte estatal a muchos trabajadores que han cotizado durante largos períodos, pero sin alcanzar a los 240 meses de imposiciones.

En otros términos, uno de los méritos de las cuentas individuales es que ningún aporte se pierde (como sucedía en el antiguo sistema de reparto si no se cumplían ciertos requisitos mínimos); por eso, debería utilizarse un criterio semejante en cuanto a la garantía estatal, para beneficiar especialmente a los trabajadores más pobres y excluidos. La propuesta que estamos comentando acoge este criterio y tiende a valorizar los esfuerzos realizados por los trabajadores más pobres.

Ahora bien, entre las propuestas destinadas a aumentar la cobertura previsional en Chile, algunas se han centrado en los (las) trabajadores(as) temporeros(as), especialmente en la fruticultura. Más concretamente, el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) ha planteado que el modelo original del nuevo sistema de pensiones fue concebido dentro de un paradigma de empleo de tipo "fordista", que supone trabajadores con un empleo estable durante todo el año. No tiene en cuenta la realidad de los trabajadores que sólo trabajan temporalmente, ni menos la de los trabajadores estacionales o temporeros.

En el caso de la agricultura, y especialmente en la fruticultura, los trabajadores temporeros (que en una alta proporción son mujeres) trabajan en promedio solamente 4 meses por año. De manera que deberían trabajar durante 60 temporadas para reunir las 240 cotizaciones requeridas para obtener la garantía estatal de la pensión mínima legal. Esto es prácticamente imposible. Frente a esta realidad, el SERNAM ha propuesto una reforma legislativa según la cual, en el caso de completar 120 cotizaciones, tengan derecho al 50% de la pensión mínima legal. Si se completan 180 cotizaciones (equivalentes a 15 años) se obtendría un 75% de la pensión mínima legal. Incluso en los debates respecto a esta propuesta se llegó a plantear que, a partir de 120 cotizaciones, se pudiera obtener un 5% adicional de la pensión mínima por cada año adicional de aportes.

Nos encontramos, por lo tanto, con un modelo semejante al planteado por la Superintendencia de Seguridad Social para los trabajadores independientes pobres. Esta propuesta se sitúa al interior de una política de equidad y al mismo tiempo constituye un estímulo para cotizar, ya que se garantizaría al menos una pensión básica para toda la vida. Debe recordarse que la pensión asistencial otorgada por el Estado, que corresponde a la mitad de la pensión mínima legal, puede perderse (o no otorgarse) si el beneficiario tiene otros ingresos monetarios o imputables.

Es cierto que, como en la propuesta anterior, ésta puede implicar un aumento de los aportes del Estado en el régimen contributivo, pero puede implicar un menor gasto estatal en el régimen asistencial.

Otra propuesta de reforma, destinada a favorecer a los trabajadores temporeros ocasionales, es la planteada por el diputado Letelier (1997): se trataría de crear una "cuenta familiar" que resulte de reunir, en un período cercano a la jubilación, los fondos acumulados por ambos cónyuges (o incluso por una pareja que no haya contraído vínculo matrimonial). Así, se lograría más fácilmente que accedieran al menos a la garantía estatal de una pensión mínima legal, que exige 240 meses de cotizaciones. Así se superaría la injusticia de que parejas con 10 o más años de cotizaciones no tienen derecho a ninguna garantía estatal. Sin embargo, esta propuesta no ha tenido mucha aceptación entre los expertos, debido a los problemas jurídicos que implica. Además, sería innecesaria, en la mayoría de los casos, si se flexibilizara el requisito para optar a la garantía estatal de la pensión mínima legal.

Un tipo de crítica planteado frente a la propuesta de SERNAM ha sido que la pensión mínima legal, garantizada por el Estado, es efectivamente mínima, permitiendo apenas satisfacer las necesidades básica de los jubilados. De hecho, en abril de 2000 la pensión mínima legal para menores de 70 años, era de $67.068, mientras que para los de 70 y más alcanzaba a $73.333. No convendría, por lo tanto, reducir este monto mínimo. Correspondería, más bien, reducir los requisitos, bajando el número de cotizaciones mensuales a 180 o 120 (15 o 10 años, respectivamente).

De hecho, un estudio reciente realizado en la CEPAL sugiere la posibilidad de reducir a 15 años, en el caso de las mujeres, el requisito de cotizaciones para obtener la garantía estatal de la pensión mínima legal (Muñoz, 2000). Esta ventaja relativa para las mujeres se fundamentaría en los roles maternales y domésticos que les corresponde asumir.

Sin embargo, esta medida tendría un costo mayor para el Estado y desestimularía las contribuciones de los trabajadores más pobres. Dicho en otros términos no se respetaría suficientemente uno de los principios básicos que deben promover las políticas sociales, cual es el de premiar los esfuerzos de los beneficiarios, evitando así la pasividad o las conductas de polizonte ("free-rider").

Téngase en cuenta, además, que se han planteado críticas desde otra perspectiva al actual régimen de pensión mínima legal garantizada por el Estado, señalando que el monto de las pensiones mínimas debería mantenerse bajo, para poder concentrar los recursos del fisco en las pensiones asistenciales. Pero, a nuestro juicio, estas críticas no tienen suficientemente en cuenta la necesidad de premiar los esfuerzos contributivos de los trabajadores más pobres.

La propuesta del SERNAM está centrada en los trabajadores temporeros (y especialmente en las mujeres) ocupados en la fruticultura. Sin embargo, es difícil excluir a los trabajadores de temporada que realizan otro tipo de faenas (hortalizas, pesca o industria pesquera, turismo, etc.). Tampoco es fácil excluir netamente a otros empleos estacionales, ligados normalmente a las condiciones climáticas, y a otros tipos de empleos temporales, cuya corta duración está ligada más bien a la naturaleza misma de las tareas (como muchas actividades de la construcción).

De manera que un cambio de este tipo en la legislación relativa a la seguridad social podría extenderse desde los trabajadores estacionales a otros tipos de trabajos temporales. Esto implicaría costos no menores para el Estado. Sin embargo, desde el punto de vista de la equidad y de la necesidad de ampliar la cobertura de la previsión, parece tratarse de una línea de política justificada. De hecho, se trata de una propuesta menos costosa que la elaborada por la Superintendencia de Seguridad Social para los trabajadores independientes.

Por otra parte, con el objeto de aumentar la cobertura previsional de las temporeras, el SERNAM ha propuesto que se reconozca a las mujeres el equivalente a un año de cotizaciones por cada hijo, solamente para los efectos de tener acceso a la pensión mínima garantizada por el Estado. Como, en promedio, tienen tres hijos cada una, con 21 temporadas de contribuciones alcanzarían al menos el 50% de la pensión mínima legal. Es relativamente factible que trabajen durante 21 temporadas.

Esta propuesta parece justa en términos de que sea la sociedad en su conjunto quien asuma una parte de los costos de la reproducción, y que éstos no recaigan solamente en las madres. Sin embargo, parece difícil circunscribir estos beneficios a las trabajadores temporeras de la fruticultura. Habría que plantearlo más bien como una política de Estado destinada a todas las mujeres trabajadoras, como se hace en los países socialmente más desarrollados. De hecho, la candidatura presidencial del actual Presidente Ricardo Lagos planteó que se reconocería como cotizado a toda mujer trabajadora el tiempo dedicado al cuidado de sus hijos. El Programa de la Concertación III (1999) fue más cauteloso al respecto y propuso "examinar técnicamente, dimensionando los posibles efectos sobre los costos fiscales, la posibilidad de reconocer al tiempo dedicado al cuidado de los hijos a toda mujer trabajadora".

Por otra parte, como una manera de estimular las cotizaciones, se ha planteado la propuesta de "anualizar" las cotizaciones en el caso de los trabajadores temporeros. Esto significa que, por ejemplo, si una temporera cotiza durante cuatro meses por una suma mensual equivalente a ocho meses de cotizaciones, le serían reconocidos ocho meses solamente para los efectos de acceder a la garantía estatal respecto a la pensión mínima legal. De esta manera se tendería a superar el paradigma "fordista", que supone estabilidad en el empleo durante todo el año, sobre cuya base fue concebido el sistema de pensiones.

Para que esta propuesta sea viable jurídica y políticamente debería extenderse no sólo a los trabajadores estacionales de la fruticultura, sino también a todos los trabajadores temporales. Con el objeto de beneficiar a los trabajadores más pobres y de evitar abusos, se debería poner un límite máximo de "extensión"; por ejemplo, se podría fijar la suma de dos salarios mínimos legales mensuales como el techo imponible que se reconocería para los efectos de acceder a la garantía estatal.

Es evidente que también esta reforma, que parece justa y equitativa, implicaría mayores aportes estatales para el régimen contributivo. Pero también supondría disminuir los aportes del Estado a las pensiones asistenciales.

Como se puede constatar, estas propuestas de reforma no implicarán ningún cambio sustantivo en el sistema de capitalización individual propiamente tal. Se refieren más bien a cambios para que opere en forma más amplia y equitativa el aporte del Estado.

El supuesto básico de todas estas propuestas es que la cobertura del sistema previsional respecto a los trabajadores más pobres sólo aumentará si reciben algún tipo de estímulo. De hecho, la tendencia a eludir las cotizaciones previsionales no constituye un signo de "miopía" de los trabajadores, según la calificación de ciertos expertos, sino un comportamiento bastante racional. Ellos prefieren poner sus eventuales ahorros en una institución financiera de donde los puedan retirar en el caso de emergencias, sin tener que esperar a los 60 o 65 años para lograr algún beneficio. La existencia de más de 10 millones de libretas de ahorro en el Banco del Estado avala esta interpretación.

Por otra parte, en el caso particular de los microempresarios es tan alto el costo del crédito al que podrían acceder que las cotizaciones previsionales no les resultan rentables en absoluto. Por ejemplo, si deben pagar intereses de un 15% real anual les resulta un mal negocio hacer aportes previsionales cuya rentabilidad efectiva se limite al 5% o menos.

De manera que, para lograr que se amplíe la cobertura previsional hacia los trabajadores informales o independientes de bajos ingresos, es necesario contar con estímulos que impliquen una intervención más activa del Estado. En esto existe consenso. Sin embargo, el problema se sitúa en el monto de los recursos estatales que se requerirían, sobre todo en el mediano y largo plazo.

La determinación del Fondo Nacional de Salud (FONASA) de entregar atención médica a los trabajadores que cotizan al menos durante 4 meses al año constituye sin duda un estímulo eficaz para aumentar las cotizaciones previsionales de los sectores pobres. Con todo, este beneficio implica solamente la posibilidad de una atención médica más rápida y de mejor calidad, ya que los pobres, aunque no contribuyan, deben ser atendidos por el sistema público de salud, en calidad de indigentes. La medida, en consecuencia, no implica costos mucho mayores para el FONASA.

Existe consenso, también, entre los expertos que plantean propuestas alternativas, respecto a la necesidad de calcular con la mayor precisión posible los costos que tendrán las reformas a lo largo de los años, en el mediano y largo plazo.

En un trabajo del INP, "Factibilidad de ampliación de la cobertura previsional para grupos vulnerables de la población chilena" (1999) se propone establecer la obligatoriedad legal de cotizar para los trabajadores independientes. Pero esta propuesta no es compartida por otros expertos, debido a la dificultad práctica y a los costos administrativos de controlar el cumplimiento de esta norma.

En cambio sí existe más consenso en cuanto a la conveniencia de establecer rebajas de impuestos para los trabajadores independientes y para los microempresarios que coticen para la seguridad social. De hecho, los aportes que hacen para la previsión social y la salud los trabajadores independientes no les son descontados de su base tributable, a diferencia de lo que sucede con los trabajadores asalariados.

En fin, la Superintendencia ha propuesto flexibilizar la estructura de comisiones de las AFP, adaptándola a la situación de los independientes con ingresos flactuantes, para incentivar a las Administradoras con el objeto de que se esmeren por afiliar a los trabajadores independientes (SAFP, 1998).

Existe un amplio consenso respecto a que los costos del sistema de capitalización individual en Chile, así como en otros países de América Latina, a pesar de que han bajado proporcionalmente a través del tiempo, siguen siendo muy elevados. Entre 1990 y 1998 el costo mensual promedio bajó de un 3.15% del salario a un 2.73%. Sin embargo, aumentó en términos absolutos, en meneda del mismo valor.

La Superintendencia de Administradoras de Fondo de Pensiones calcula el costo previsional en relación a la cotización obligatoria (10% del ingreso imponible). Así calculado, en julio del 2000, en el caso de los trabajadores que ganaban el sueldo mínimo legal ($100.000), el costo de la AFP más barata era de un 25.2%, mientras que la más cara llegaba a un 35.5% (ver Boletín Estadístico Nº 155). Además, a los gastos de administración incurridos por las AFP deben agregarse las comisiones por la contratación de rentas vitalicias (Rozas, 1998), a las que nos referiremos más adelante.

Lo más probable, a juzgar por las decisiones de afiliación o traspaso, es que la mayor parte de los afiliados ignore las diferencias de costos. Mastrángelo (1999) sostiene que hay AFPs que, a pesar de orientarse principalmente a trabajadores de rentas bajas, tienen la comisión fija más alta del mercado, y que llama la atención la pasividad de los afiliados respecto a la elección de AFP. En realidad, puede tratarse más bien de una preferencia de los afiliados de rentas bajas por un mejor sueldo líquido, ya que la comisión fija se descuenta de los fondos acumulados. Para quienes sólo aspiran a recibir la pensión mínima legal, el hecho de que sus fondos disminuyan a través de las comisiones fijas no les implica ningún perjuicio económico.

Para enfrentar este problema, la Superintendencia ha obligado a las AFP a entregar informaciones a los afiliados en sus cartolas cuatrimestrales. Así, se calcula que para un ingreso imponible de $100.000, la diferencia de costo previsional entre la AFP más barata y la más cara alcanza a $12.360 anuales en diciembre del 2000. Si estas informaciones fueran decisivas, los afiliados deberían volcarse masivamente hacia las AFP que les resultan más económicas, ya que las rentabilidades de largo plazo son muy semejantes entre las diferentes Administradoras. Pero eso no ha sucedido, lo que muestra que las decisiones de afiliación responden prioritariamente a otros elementos, como a la capacidad de marketing, o al hecho de que la comisión fija se descuente de la cuenta individual y no del sueldo de los trabajadores.

Algunos expertos han argumentado que los costos no son tan altos si se los analiza con una perspectiva de largo plazo. De hecho, como las Administradoras cobran comisiones solamente por flujos de ingresos, y no por la mantención de saldos, una vez cobrada la comisión inicial administran los fondos hasta la edad de la jubilación sin nuevos costos.

Esta estructura de comisiones favorece especialmente a quienes han dejado de cotizar, ya que sus ahorros siguen siendo administrados sin nuevos pagos. En cambio, las personas que siguen cotizando cuando les faltan pocos años para jubilar reciben un fuerte castigo, ya que lo más probable es que en un período de 5 años o menos no logren siquiera recuperar el valor real de sus aportes. Este es un problema grave, que no ha sido tema de debates públicos en Chile (a diferencia de lo sucedido en Uruguay).

Mastrángelo (1999) considera la posibilidad de cobrar comisiones no sólo sobre los flujos, sino también sobre el stock acumulado, considerando que actualmente la administración del stock no genera ingresos y sí produce costos. Además, este autor reconoce que "el costo de las comisiones sobre los flujos es un peso demasiado grande para las personas próximas a pensionarse". Otro experto (Valdés, 1995), también se ha pronunciado a favor de cobrar a los afiliados que han dejado de cotizar.

Por su parte el TASC (1997) plantea que los afiliados no cotizantes reciben un subsidio por el hecho de no pagar los costos que involucra la administración de los fondos; propone, en consecuencia, que se les cobre una fracción de las comisiones cobradas a los cotizantes, de acuerdo a los costos de mantener una cuenta inactiva respecto a a una activa (aproximadamente 60%). El TASC reconoce que al imponerse comisiones a las cuentas inactivas es muy probable que los trabajadores de bajos ingresos no alcancen a reunir los fondos necesarios para obtener una pensión equivalente a la mínima legal, lo que obligaría al Estado a desembolsar mayores recursos.

En la práctica, como la mayoría de los trabajadores no cotizantes son personas de bajos ingresos, con lagunas e intermitencias, la actual estructura de las comisiones tiene un carácter de alguna manera redistributivo; es por eso, seguramente, que las autoridades no han propuesto establecer comisiones a los saldos, como sugieren los expertos.

Además, como las comisiones sobre saldos no salen del bolsillo de los trabajadores, estos podrían tener incentivos a elegir la AFP que cobre menos sobre el sueldo, para lograr una mayor liquidez, lo que no siempre constituye la mejor elección en el largo plazo.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los sistemas de reparto tienen costos de administración mucho más bajos, que oscilan entre un 5% y un 10% de los aportes; en Alemania se llega a un 7% solamente. Hay quienes sostienen que esta comparación no es pertinente, ya que los sistemas de reparto no incluyen los costos de la competencia entre las Administradoras, pero tampoco tienen los beneficios de la competencia. De hecho, se ha sostenido que toda la filosofía del nuevo sistema está basada en "hacer competir a las Administradoras para prestar un mejor servicio previsional" (ver Undurraga, 1999).

Sin embargo, no se puede eludir la comparación entre los costos y los beneficios globales de ambos sistemas. Es así como Thomson (2000) plantea la conveniencia de comparar el aumento promedio de los salarios reales (que es decisivo en el sistema de reparto) con la tasa promedio de retorno de los portafolios de inversiones, y luego deducir los costos administrativos de ambos sistemas.

El nivel tan elevado de los costos de administración en Chile se debe en buena parte a los costos de publicidad y de comercialización. De hecho, las AFP pagan a una "fuerza de venta" cuya función es captar afiliados, sobre todo a los de mayores ingresos que provienen de otras Administradoras. Desde fines de 1997 se pusieron algunas restricciones mínimas para los traspasos (que habían llegado a una cantidad anual equivalente al 50% de los cotizantes), lo que permitió reducir el número de traspasos y de vendedores. Sin embargo, todavía en el 2000 un afiliado puede trasladarse de AFP, tres veces por año sin ningún costo personal.

De hecho, el costo de los traslados lo pagan todos los cotizantes en conjunto a través de las comisiones. No existe un costo individual por cambiarse de AFP. Han sido también los cotizantes en conjunto quienes han pagado los costos de la creación y desaparición de numerosas Administradoras.

Entre los costos de las AFP hay que destacar las comisiones fijas, ya que afectan particularmente a los trabajadores de ingresos más bajos. Durante algunos años estas comisiones tendieron a bajar, e incluso a desaparecer; pero a partir de 1998 han sido re-establecidas y aumentadas en casi todas las AFP. En mayo del 2000 sólo una Administradora, que representa apenas un 6,9% de los afiliados, no exigía el pago de una comisión fija mensual. El 93.1% de los afiliados debía pagar comisiones fijas. Estas oscilaban entre valores de $390 a $1.000, siendo esta última suma equivalente al 10% del aporte previsional de un afiliado que cotizaba por el sueldo mínimo legal.

Frente a la necesidad de reducir los costos se han planteado diversos proyectos de reforma del sistema previsional. El primer gobierno de la Concertación, iniciando en 1990, propuso en su Programa la supresión de las comisiones fijas, debido a su efecto regresivo. El Programa de la Concertación III (1999) fue más cauteloso y sostuvo que se debe "discutir la pertinencia de eliminar la comisión fija". Sin embargo, las AFP han replicado que los costos de administrar los aportes de trabajadores de bajos ingresos son elevados, y no alcanzan a ser cubiertos por los comisiones porcentuales.

Ahora bien, la supresión de las comisiones fijas ha vuelto a ser planteada por las organizaciones sociales, como la Unión de Organizaciones Sindicales por la Defensa de los Fondos Previsionales (UOS, 1998) y la Central Unitaria de Trabajadores (CUT, 2000), debido a su carácter regresivo.

Una propuesta del Gobierno de menor envergadura, pero no irrelevante, consiste en que la comisión fija se reste del salario líquido, para evitar confusiones y hacer más transparentes los costos. Esta propuesta ha sido bien acogida por los expertos (Valdés, 1995; TASC, 1997).

En otro plano, desde 1997 se está tramitando en el Congreso un proyecto de ley que considera la posibilidad de negociar colectivamente las comisiones, así como de establecer comisiones decrecientes según los años de permanencia. La primera medida favorece la competencia y puede fortalecer el rol de las organizaciones sindicales. La segunda permite evitar el exceso de traslados, que conlleva altos costos administrativos. De hecho, en 1996 los gastos comerciales alcanzaron a un total de 185 millones de dólares, equivalentes al 47.8% de los costos administrativos.

Estas propuestas han contado con el apoyo de los sindicalistas. La UOS en su "Propuesta de modificaciones al actual sistema de pensiones de administradoras de fondos de pensiones" (1998) propuso "que los sindicatos, federaciones y confederaciones puedan organizar a sus trabajadores que ingresan colectivamente a una AFP... con el objeto de obtener beneficios en términos de costos y participación en la administración de los fondos previsionales". Este ha sido también el planteamiento de dirigentes de la CUT, quienes han agregado que los sindicalistas pueden constituir fuentes de información previsional confiables y relevantes para los trabajadores a la hora de tomar sus decisiones. La exdirigente de la CUT María Rozas (1998) señaló también que la posibilidad de afiliación colectiva puede permitir a los trabajadores ejercer una mayor influencia.

Por otra parte, en un trabajo publicado por la CEPAL "Políticas para la reducción de costos en los sistemas de pensiones", Mastrángelo (1999) sostiene que "la competencia por la captación de clientes tiende a incrementar los precios de los servicios más que a reducirlos" y concluye que "el esquema más eficaz para controlar los costos de las Administradorea y fomentar la competencia vía precios es ... que las AFP ofrezcan descuentos en las comisiones a los trabajadores que negocien en forma individual o grupal. Estos descuentos podrían verse potenciados si se autoriza, además, que los afiliados se comprometan a permanecer en la AFP por períodos predeterminados". De manera que el juicio de un experto viene a reforzar los planteamientos sindicales.

Por otro lado, Mastrángelo agrega a su argumentación una perspectiva de equidad: "reducir los costos de administración no sólo promueve una utilización más eficiente de los recursos, sino que también posee un contenido de equidad, al evitar que personas de bajos ingresos contribuyan en parte al financiamiento de actividades que no necesariamente debe entregar un sistema de pensiones, como por ejemplo la comercialización".

La política de otorgar descuentos a los grupos y premios a la permanencia tendería a disminuir los traspasos (restando importancia a los vendedores), que constituyen una de las causas principales del alto costo de las Administradoras.

La propuesta de otorgar descuentos a los grupos ha sido criticada sobre la base de dos tipos de argumentos: a) que sería perjudicial para los trabajadores de menores ingresos, ya que éstos tienen menos posibilidades de negociar; b) que llevaría a una mayor concentración en las AFP que ofrezcan mayores descuentos. Sin embargo, estos argumentos no parecen muy sólidos. Por un lado, las políticas públicas y la acción de las organizaciones sociales pueden y deben contribuir a la coordinación de los afiliados de menores ingresos, quienes suelen recibir un mejor trato cuando están aliados con trabajadores de ingresos más altos, como sucede, de hecho, en los planes de salud colectivos de las ISAPRES. De hecho, un experto que se ha preocupado del perfeccionamiento del actual sistema (Valdés, 1995) sostiene que: "al derogar la regulación que prohibe los descuentos, reforma modesta que apenas equipararía a las AFPs con las ISAPRES, se recupera la libertad de negociar en grupo, práctica universal que reduce drásticamente los costos de comercialización y aumenta la sensibilidad al precio". Además, para evitar eventualmente perjuicios a los afiliados con un menor nivel de renta, se establecería un descuento máximo permitido.

Por otro lado, si la concentración se produce porque algunas Administradoras entregan mayores beneficios o mejores servicios, ella es sin duda positiva para los afiliados y no debiera ser obstaculizada.

Ahora bien, la propuesta de premiar la permanencia puede tener otra forma: el cobro de una eventual comisión de salida, acordada entre las partes cuando el afiliado entra a una AFP (Valdés, 1995). Este mayor costo personalizado, individualizado, tiende a evitar los traspasos sin costo individual alguno, que sólo favorecen a los vendedores y son pagados por el conjunto de los cotizantes, encareciendo el sistema. Se ha sostenido que las comisiones de salida asociadas a los compromisos de permanencia dificultarían la entrada de nuevos competidores. Esto es cierto, pero también lo es que, al captar afiliados, las nuevas AFP tendrían mayor estabilidad gracias a los compromisos de permanencia (TASC, 1997).

C. La competencia entre las Administradoras de Fondos Previsionales ¿Una AFP estatal?

La eficiencia en la gestión de los recursos previsionales es un requisito indispensable para rebajar los costos. Como es sabido, las Administradoras son sociedades anónimas privadas (con fines de lucro) que recaudan y administran las contribuciones. Su patrimonio está totalmente separado de los fondos de pensiones; de tal manera que, si una AFP quiebra, no son afectados los recursos de los trabajadores, ya que pasan a otra Administradora.

El sistema se inició en 1981 con 12 AFP, número que fue considerado suficiente para estimular la competencia. Con el objeto de garantizar la solvencia de estas sociedades, la Superintendencia exigió un nivel básico de capital y además un encaje equivalente al 1% del total de los fondos administrados. Posteriormente, a comienzos de los ’90, se rebajó el monto de capital mínimo, para facilitar la constitución de nuevas Administradoras y especialmente de Administradoras cuyo capital perteneciera a organizaciones laborales. Se pensaba que esta "democratización" facilitaría la legitimación del sistema de capitalización individual. Además, favorecería una mayor competencia, permitiendo rebajar los costos y ofrecer mejores servicios. Así, se llegó a un total de 22 AFP.

De hecho, durante algunos años las máximas organizaciones sindicales del país se vieron enfrentadas a un problema de orientación en la política previsional: por una parte, criticaban el sistema de capitalización individual por su falta de solidaridad; por otra parte, invitaban a sus bases a afiliarse a las Administradoras cuyos propietarios eran las organizaciones laborales.

Sin embargo, durante los años 90 muchas AFP desaparecieron o fueron obligadas a fusionarse, ya que las más pequeñas no cuentan con las economías de escala que poseen las grandes. Es así como en abril del 2000 quedaban solamente 8 AFP, con un alto grado de concentración en las 5 más grandes. Todo inclina a pensar que las tres más pequeñas tenderán también a desaparecer o a fusionarse.

Conviene destacar que la rentabilidad bruta obtenida por la AFP que cuenta con más afiliados ha sido una de las más bajas, desde que se inició el sistema. Esto confirma que la rentabilidad no es el elemento más relevante en las decisiones de afiliación de los trabajadores.

Por otra parte, de las tres Administradoras más pequeñas dos fueron creadas con capitales de los trabajadores. Además, son las tres pequeñas las que tienen un costo más elevado para los trabajadores de bajos ingresos.

De hecho, como lo ha enfatizado un experto (Mastrángelo, 1999) "la administración de fondos de pensiones presenta economías de escala muy fuertes", lo que obliga a limitar el número de administradoras en un mercado de trabajo formal relativamente pequeño.

Esta constatación se contradice con la propuesta de aumentar la competencia del sistema facilitando la entrada de los Bancos a la administración de los recursos previsionales. Como la ley no autoriza que una AFP sea simplemente una empresa filial de un Banco, éste debería crear una Administradora independiente, capaz de superar las barreras a la entrada que establece el mercado.

El Programa de la Concertación III (1999) señala que debe ponerse especial atención en "evitar la concentración económica que ha generado el sistema de AFP, innovando y perfeccionando los mecanismos destinados a mejorar sustancialmente la competencia del sistema", pero no entrega sugerencias específicas.

Otra alternativa para reducir los costos de administración del sistema previsional consiste en establecer la competencia a la entrada, adjudicando el monopolio (o duopolio) a la o las empresas que ofrezcan el mejor servicio al mejor precio. Esto se ha hecho en Bolivia, lográndose que los costos administrativos sean muy bajos, en porcentaje de los salarios. Según Mastrángelo (1999) la licitación del servicio focaliza la competencia en el precio, lo que garantiza que será el más bajo posible. Además, evita los costos de quiebra o fusión que requiere el mercado para ajustar el número de Administradoras hasta llegar al nivel óptimo.

Ahora bien, la propuesta de "Seguro de cesantía", que se discute actualmente en el Congreso, incluye un operador único, que permitiría aprovechar economías de escala y eliminar los costos asociados a los traspasos. Se trata de establecer la competencia a la entrada. Un Informe Técnico elaborado en el Ministerio del Trabajo (agosto 2000) es categórico al respecto: "La evidencia internacional demuestra que, en general, en sistemas de múltiples administradoras los costos de comercialización (publicidad, remuneración a vendedores, etc.) representan cerca de un 40% de los costos totales...". En un sistema de operador único los costos de comercialización se reducen considerablemente. Como es evidente, esta propuesta de operador único, o de competencia a la entrada, pone en cuestión el modelo de múltiples Administradoras con que se ha manejado el nuevo sistema previsional chileno.

La Central Unitaria de Trabajadores, dentro de sus propuestas de reforma, ha enfatizado la de crear una AFP de propiedad pública, que pueda contribuir a disminuir los costos y a regular el mercado, ya que contaría con la confianza que los trabajadores tienen en el Estado (CUT, 2000). Además, según la CUT, la existencia de una AFP estatal evitaría la excesiva concentración del poder económico en manos privadas.

Esta propuesta sindical viene planteándose desde hace varios años, pero no ha sido objeto de un debate público a nivel nacional. De hecho, la Unión de Organizaciones Sindicales por la Defensa de los Fondos Previsionales, en su propuesta de 1998 ya insistía en la importancia de crear una AFP estatal, que podría utilizar la infraestructura del Instituto de Normalización Previsional o del Banco del Estado para operar a través de todo el territorio nacional. Como es sabido, en países sudamericanos como Argentina y Uruguay, que hicieron reformas previsionales posteriores a la chilena (Ruiz-Tagle, 2000) están operando Administradoras de propiedad pública.

Frente a la posibilidad de que exista una AFP de propiedad pública los promotores del sistema privado argumentan que las empresas públicas se prestan para la ineficiencia y la corrupción. Sin embargo, como lo plantean Orszag y Stiglitz (1999) "es difícil conocer la razón por la cual un gobierno que es ineficiente y corrupto al administrar el sistema público de prestaciones se volvería eficiente y honesto al regular uno privado".

En fin, el tema de la concertación del poder económico de las Administradoras generó un planteamiento del Programa de la Concertación III (1999): "los mecanismos reguladores deben perfeccionarse sustancialmente en materia de controles que eviten el poder monopólico y político de grupos económicos sobre las empresas a partir del dominio accionario de las AFP". Pero no se hicieron sugerencias específicas; no se planteó cómo podría evitarse o superarse esta concentración del poder.

En el sistema de capitalización individual los recursos disponibles para las pensiones dependen no solamente del monto y de la regularidad de los aportes realizados durante la vida laboral, sino también y sobre todo de la rentabilidad de las cuentas de cada afiliado.

Según datos de la Superintendencia de AFP, la rentabilidad real histórica del Fondo fue de 11.06% entre julio de 1981 y agosto del 2000. Sin embargo, esta cifra se presta a engaños, porque se trata de un promedio simple y no de un promedio ponderado. En los primeros años la rentabilidad real fue muy alta (28.5% en 1982; 21.3% en 1983), pero los montos colocados eran muy pequeños. En cambio, en los últimos años la rentabilidad ha sido mucho más baja: 4.88% promedio en el sexenio 1994-2000, período durante el cual el Fondo ha llegado a manejar sumas muy elevadas, equivalentes a un 40% del PIB, aproximadamente.

Por otra parte, la rentabilidad del Fondo, o de la cuota, no tiene en cuenta el costo de las comisiones. Al considerarlas, la rentabilidad real de las cuentas individuales es muy inferior, sobre todo en el caso de los trabajadores de ingresos más bajos, como se puede observar en el Cuadro 3. Los costos administrativos consumen una porción no despreciable de la rentabilidad de las cuentas individuales. Por eso, dos economistas expertos en seguridad social (Orszag y Stiglitz, 1999) sostuvieron en una Conferencia del Banco Mundial que "la tasa de rentabilidad de un sistema privado descentralizado tiende a ser menor que en el sistema público".

Rentabilidad real anual de las cuentas individuales y del Fondo(1):

Fuente: Superintendencia de AFP

1. Deflactada por la UF. La rentabilidad neta de los ingresos imponibles se calcula descontando las comisiones. El ingreso imponible está expresado en pesos del 31 de agosto del 2000.
2. Valor del Ingreso Mínimo Legal en agosto del 2000.
3. Equivalente a 60 UF (en agosto del 2000), máximo imponible obligatorio.

Se puede constatar que la rentabilidad promedio de los últimos 6 años ha sido baja. Para el caso de quien recibe el sueldo mínimo legal, la rentabilidad neta ha sido incluso inferior a la que entregan las cuentas de ahorro del Banco del Estado. La tendencia de los últimos años parece indicar que a futuro las rentabilidades reales netas se mantendrán bajas. Dos expertos internacionales, Williamson y Pampel (1998) sostuvieron que "cuando Chile entre en un período de estancamiento prolongado o de declinación de los mercados financieros, sus trabajadores, al igual que los analistas de políticas de todo el mundo comenzarán a examinar su modelo de privatización más críticamente que en la actualidad".

Es cierto que, la diferencia entre la rentabilidad de la cuota y la de los ingresos imponibles ha tendido a disminuir en los últimos años, debido a la reducción de los costos. Sin embargo, considerando toda la historia del nuevo sistema, llega a ser de casi 4 puntos porcentuales con respecto a la obtenida por el ingreso mínimo imponible.

Además, la diferencia de rentabilidad entre las distintas AFP ha sido muy pequeña en el largo plazo, como aparece en el siguiente Cuadro:

La máxima diferencia llegó a 0.64 puntos porcentuales en los últimos 19 años. Lo que sucede en la práctica es que. Ante el riesgo de caer muy por debajo de la rentabilidad media, lo que las obligaría a cubrir el déficit con sus propios capitales, asumiendo la pérdida, las AFP más pequeñas tienden a invertir en los mismos instrumentos financieros que las más grandes. Es lo que se ha llamado "efecto manada". Para limitar este efecto la Superintendencia presentó en 1997 un proyecto de ley al Congreso que amplía de 12 a 36 meses el período de referencia para el cálculo de la rentabilidad promedio (SAFP, 1998).

Lo más probable es que en un plazo más largo, de 35 o 40 años, las diferencias de rentabilidad sean todavía menores. Esto pone en cuestión la eficacia del modelo de múltiples Administradoras con que ha funcionado el sistema chileno y da argumentos a quienes promueven más bien un modelo de licitación previa o competencia a la entrada. De hecho, un ex Superintendente de AFP durante el régimen militar ha sostenido que "para los afiliados es muy difícil, por no decir imposible, concluir qué AFP les va a proporcionar la mejor pensión, ya que las rentabilidades históricas no son una aproximación a las futuras" (Ariztía, 1999).

Ahora bien, varios expertos consideran que, en el largo plazo, la rentabilidad real ponderada de las cuentas individuales tenderá a acercarse al desempeño de la economía real, y más concretamente al crecimiento del producto per capita. Si esto fuera así, la rentabilidad real de las cuentas individuales oscilaría en torno al 4%, en un escenario optimista. Según Meller (2000), el crecimiento estimado del PIB per capita en Chile sería de aproximadamente 3.5% anual promedio entre el 2000 y el 2010. Se debe tener en cuanta también que en abril del 2000, la tasa implícita promedio de las rentas vitalicias contratadas con las compañías de seguros llegaba sólo a 5.49%. De esta cifra habría que descontar todavía el costo de las comisiones.

Considerando una rentabilidad moderada, las lagunas previsionales y el bajo monto de las cotizaciones, lo más probable es que la mayor parte de los afiliados no lleguen a reunir los fondos necesarios para financiar la pensión mínima legal, de manera que deberán recurrir a los aportes complementarios del Estado.

Frente a esto, algunos promotores del nuevo sistema de pensiones han sostenido que, cuando el mercado de capitales nacional se hace estrecho, es posible lograr mayores rentabilidades invirtiendo en el exterior. Sin embargo, esto genera dos tipos de problemas. En primer lugar, que no es fácil encontrar fuera del país instrumentos financieros que sean a la vez muy rentables y muy seguros, en el largo plazo. De hecho Thompson (2000) señala que un Portfolio mixto (en instrumentos de renta fija y acciones) habría tenido, entre 1953 y 1994, una rentabilidad promedio de 5,6% en los Estados Unidos y de 6.3% en Alemania. De esas cifras habría que descontar los costos de administración y, posteriormente, del pago mensual de las pensiones.

En segundo lugar, si los ahorros previsionales se invierten en el exterior, dejan de contribuir directamente al ahorro nacional, que necesita capitales de largo plazo. Orszag y Stiglitz (1999) plantean así este problema: "el país se beneficia de la rentabilidad privada del capital en los mercados extranjeros, pero no necesariamente captura el potencial pleno de rentabilidad social". Recuérdese que uno de los argumentos que se dieron para implantar el nuevo sistema fue que los recursos de la seguridad social servirían para sustentar el desarrollo productivo del país.

En la actualidad, la ley permite invertir en el exterior hasta un 20% de los Fondos. Pero el Banco Central está facultado para poner un límite más bajo, que lo ha situado en un 16%, con un máximo de 10% en renta variable. A septiembre del 2000 la inversión externa de las AFP llegaba a US$ 4.015 millones, correspondientes a solamente un 11.3% del total de los fondos acumulados (US$ 35.589 millones). De ese porcentaje, un 9.6% correspondería a instrumentos de renta variable y un 1.6% a instrumentos de renta fija.

Las autoridades del Gobierno han planteado un proyecto de ley para ampliar hasta un 35% el límite de los Fondos de Pensiones que se podrán invertir en el exterior. Con todo, representantes del Banco Central han señalado que, si esta iniciativa se aprueba, se irá subiendo lentamente, poco a poco, el límite de las inversiones autorizadas.

La elevación del porcentaje que se puede invertir en el exterior ha sido una demanda reiterada de los sectores empresariales ligados a las AFP. Julio Bustamante, quien fuera Superintendente de AFP durante 10 años, sostuvo que "uno de los desafíos importantes del sistema, por el nivel de crecimiento de los fondos de pensiones, es seguir buscando nuevas alternativas de inversión, no sólo en el ámbito internacional sino también doméstico... es fundamental que la autoridad retome esta discusión. Debido a los altos dividendos que podrían obtener los ahorros previsionales de la población con una cartera diversificada..." (El Diario, 24-08-2000). Pedro Corona, ex Presidente de la Asociación Gremial y actual Presidente de la Federación Internacional del sector propuso ampliar el margen de inversiones internacionales hasta el 40%. El Actual Presidente de la Asociación Gremial ha planteado en varias oportunidades que la ampliación debe ser hasta un 50% del fondo.

Para las autoridades económicas esto tiene también un objetivo de corto plazo: sacar dólares del país, con el objeto de sostener o elevar el tipo de cambio, protegiendo así a los exportadores y a los productores nacionales de bienes transables. Sin embargo, desde una perspectiva de largo plazo la mejor opción puede ser muy diferente. Así, el economista de la CEPAL Ricardo Ffrench-Davis ha sostenido: "Hay que tomar en serio el tema de las AFP ¿Puede pretenderse que con facilitar y ampliar el envío fuera de Chile de los fondos de las AFP se ayuda a la reactivación?. Es justo al revés. Yo sé que esto es muy polémico y que hay intereses enormes en juego, pero también sé que es muy importante para los trabajadores, para las PYMES y para Chile en su conjunto. Por otra parte, hay que exigir coherencia. A Chile no le sobra el ahorro. Por el contrario, le falta mucho. Sabemos que Chile tiene, en promedio, una rentabilidad mayor que economías como la de Estados Unidos. Lo que hay que hacer, entonces, es crear los canales, con garantías, para que ese ahorro de largo plazo llegue a los muchos proyectos rentables que no tienen financiamiento, porque en Chile hay muy pocas fuentes accesibles de financiamiento de largo plazo" (en "Para reactivar mejor y más pronto", El Mercurio, 21-09-2000).

El punto de vista de las organizaciones sindicales coincide con el de este economista. Así, la "Unión de Organizaciones Sindicales para la Defensa de los Fondos Previsionales" en su propuesta (1998) plantea derechamente suprimir la inversión de Fondos de Pensiones en el extranjero. La posición de la CUT (2000) es más matizada, pero va en la misma dirección: "Las inversiones de los fondos de pensiones deben orientarse a proyectos que redunden en beneficios para grupos sociales. Debe privilegiarse la inversión nacional de los fondos por sobre la inversión en el extranjero".

No hay duda de que las pequeñas y medianas empresas pagan en Chile intereses muy altos por los créditos que logran obtener. Si tuvieran acceso a los recursos previsionales, mediante la intermediación de un fondo de garantía estatal, podrían reducir sus costos financieros, reactivando la producción y el empleo. Por su parte, los trabajadores se verían beneficiados con interesantes tasas de interés para sus ahorros previsionales. Pero esto requiere, naturalmente, una intervención del Estado muy activa y decidida, que vaya mucho más allá de establecer regulaciones y controles para el sistema de pensiones.

Frente a los altibajos en la rentabilidad de los Fondos de Pensiones (ver Cuadro 5), que perjudican especialmente a quienes se ven obligados a jubilar en un período muy negativo, se ha aprobado recientemente en el Congreso una modificación de la ley, que establece la creación de un segundo Fondo, integrado exclusivamente por instrumentos financieros de renta fija. Se ha estimado que el 85% de la volatilidad del retorno del actual fondo corresponde a títulos de renta variable (SAFP, 1998). A este Fondo sólo pueden optar los afiliados a quienes les faltan 10 años o menos para jubilar.

Esta enmienda puede evitar que la baja temporal de los instrumentos de renta variable perjudique a quienes no pueden postergar su jubilación. De hecho, esta nueva norma se sitúa al interior de una línea de política establecida hace ya tiempo por la Superintendencia (1996), en el sentido de aumentar las opciones de inversión para los afiliados, creando más de un fondo de pensiones por Administradora, lo que permitiría que los fondos con riesgo-rendimiento menor puedan ser utilizados por los afiliados próximos a la edad de jubilación por vejez.

Rentabilidad real anual del Fondo de Pensiones: 1981-2000(1)

Fuente: Superintendencia de AFP

1. Variación nominal deflactada por la UF
2. Período julio-diciembre
3. Estimación

Sin embargo, los afiliados que no están cerca de la edad límite se encuentran frente a una paradoja: se ven obligados a colocar sus ahorros para la seguridad social, o al menos una parte de ellos, en instrumentos financieros esencialmente inseguros, como son las acciones.

La Unión de Organizaciones Sindicales para la Defensa de los Fondos Previsionales (UOS) ha propuesto (1998) ampliar a todos los trabajadores la posibilidad de invertir sus fondos en instrumentos de renta fija. En esto coinciden con la opinión de expertos (Orszag y Stiglitz, 1999) que sostienen: "a los individuos generalmente no les gusta el riesgo; un activo mucho más riesgoso con una tasa de rentabilidad apenas superior, no es necesariamente preferible a uno mucho más seguro con una tasa de rentabilidad levemetne inferior".

Por el contrario, el gremio de las AFP ha destacado la necesidad de crear un tercer fondo de pensiones, conformado mayoritariamente por renta variable, bajo el supuesto de que en el largo plazo las acciones proporcionen retornos sustanciales mayores que la renta fija.

En la discusión parlamentaria se planteó que si se permitía a todos los trabajadores traspasar sus recursos a un Fondo de renta fija, se podría producir un derrumbe en el mercado accionario, con el consiguiente deterioro del valor de los Fondos de Pensiones. Esta consideración es válida, pero manifiesta las fragilidades de la capitalización individual como fuente de financiamiento de las pensiones.

Por otra parte, ni siquiera los instrumentos financieros de renta fija garantizan plenamente la estabilidad de los Fondos, porque su valor de mercado se puede alterar fuertemente con la variación de las tasas de interés. Cuando éstas se elevan, como sucedió a fines de 1998, los instrumentos financieros adquiridos a una tasa más baja pierden valor de mercado, disminuyendo el monto de los Fondos y de las cuentas individuales, lo que perjudica a los que deben jubilar en ese momento. Lo contrario ocurre cuando las tasas de interés bajan, como sucedió en 1999.

De hecho, la UOS ha planteado (1998) que el actual sistema "está sometido a las fluctuaciones del mercado y, en particular, al precio de las acciones, lo que ha creado una gran inseguridad para los afiliados". Por esta razón ha propuesto exigir una rentabilidad mínima de las AFP, garantizada con su patrimonio. En el caso de la CUT (2000) su propuesta es todavía más explícita: "Debe garantizarse que los fondos previsionales de propiedad de los trabajadores tengan una rentabilidad mínima, asegurándoles un reajuste mínimo igual al IPC; de lo contrario pueden ser muy perjudicados los trabajadores que deben jubilar en un año en que la rentabilidad real resulte negativa. Para financiar esto se puede crear un Fondo de garantía, con una parte de las ganancias obtenidas en los años favorables". Por su lado, el Programa de la Concertación III (1999) propuso el establecimiento de un seguro de rentabilidad negativa, destinado a enfrentar las coyunturas desfavorables del fondo de pensiones.

Naturalmente, esa garantía debería tener un tope superior, como la que existe en el caso de la garantía estatal para las rentas vitalicias, lo que implicaría introducir algún grado de solidaridad al interior mismo del sistema, sin limitarse a la solidaridad proveniente de la intervención externa desde el Estado, como sucede actualmente.

En realidad, resulta extraño que se entregue una rentabilidad real garantizada (4%) para los Bonos de Reconocimiento y no se acepte ningún tipo de garantía para la rentabilidad real de las cuentas individuales. De hecho, el primer proyecto de reforma legal orientado hacia la capitalización individual, elaborado en 1976 durante el gobierno militar, incluía una rentabilidad real mínima garantizada. Como es sabido, la normativa actual sólo garantiza que los fondos depositados en una AFP determinada no bajen mucho con respecto al promedio del mercado, que puede ser negativo.

Los promotores del sistema, en cambio, consideraron que establecer una rentabilidad mínima podría ser peligroso, debido a las fluctuaciones del mercado. Así, Ariztía (1999), quien fuera Superintendente durante el régimen militar, analizando la puesta en marcha del sistema sostiene que "una rentabilidad mínima fija podría ser muy peligrosa, pues perfectamente se podrían dar períodos recesivos en que se obtuvieron rentabilidades incluso negativas". Pero este autor no plantea ninguna respuesta al problema de los trabajadores que se ven obligados a jubilar en estos períodos recesivos.

En la práctica, después de la "crisis asiática" las AFP han disminuido su inversión en acciones, sin duda para evitar riesgos excesivos de rentabilidades negativas, como aparece en el siguiente Cuadro:

Fuente: Superintendencia de AFP

Por otra parte, la rentabilidad está asociada también con el tema de las ganancias de las Administradoras. A los trabajadores les parece chocante, por decir lo menos, que ellas tengan ganancias cuando los afiliados pierden. La CUT (2000) ha planteado: "El sistema tal como está funcionando lo rechazamos... no favorece a la mayoría de los trabajadores, genera utilidades considerables para grupos económicos principalmente transnacionales y constituye un alto costo para los trabajadores y papa el Estado". La UOS ha sido aun más explícita, señalando que las AFP deberían distribuir una parte de sus utilidades entre los afiliados.

De hecho, en el año 1998, de rentabilidad negativa para los afiliados, las ganancias de las AFP alcanzaron a un 20.5% de su patrimonio. Las cuatro Administradoras más grandes captaron el 106.5% de las ganancias netas totales (lo que se explica porque hubo dos que tuvieron pérdidas). Como en 1998 todas las Administradoras obtuvieron rentabilidades negativas para sus afiliados, éstos no pudieron castigar a su AFP, cambiándose a otra, por no tener el mismo cuidado con los fondos individuales que con el patrimonio de la AFP.

En los primeros 9 meses del 2000 las utilidades de las Administradoras como empresas sumaron $63.477 millones (unos 115 millones de dólares), lo que implica una rentabilidad sobre el patrimonio de un 22.98%. Al 30 de septiembre de 1999 la tasa de rentabilidad había sido aun mayor, situándose en un 29.85%. A septiembre del 2000 la rentabilidad más alta la obtuvo CUPRUM, con un 42.24%, y la más baja fue la de APORTA FOMENTA con 1.83%. Esto último confirma que las Administradoras pequeñas tienen escasa viabilidad.

Las críticas frente a esa situación no provienen solamente del mando laboral. Hay expertos financieros y previsionales que plantean la necesidad de alinear en cierta proporción las ganancias de las AFP con los resultados obtenidos en la gestión de los fondos que pertenecen a los trabajadores (ver Libertad y Desarrollo, 1995).

E. El mejoramiento de las pensiones. Las jubilaciones anticipadas.

Entre las conclusiones de su estudio sobre el sistema previsional chileno, Arenas y Gumucio (2000) enfatizan lo siguiente: "Más allá de las polémicas surgidas en torno a las rentabilidades obtenidas por los fondos de pensiones, la evidencia recogida establece una realidad preocupante: el nivel de ahorro acumulado por los afiliados cotizantes es realmente mediocre para habilitar, aun en los mejores escenarios de rentabilidad y densidad impositiva, una pensión adecuada. Un estudio más acabado de esta realidad –que es sin duda más relevante que los puntos de rentabilidad promedio del sistema- debe llevar a revisar la tasa de cotización del sistema".

Este planteamiento, que apunta a mejorar la tasa de las contribuciones, coincide con lo que han venido planteando los expertos de la OIT y también las organizaciones sindicales. La UOS (1998) ha propuesto un aporte patronal de un 2% para las cuentas individuales y de un 1% para un Fondo Solidario. Este esquema se asemeja al propuesto por el Gobierno para financiar el Seguro de Cesantía. Por otra parte la CUT (2000) sin adelantar cifras específicas, sostiene: "Consideramos una obligación que los empleadores deben aportar para la previsión de los trabajadores; esto coincide con la OIT, la cual señala que el 10% de cotización previsional no es suficiente para obtener una pensión digna". En fin, el Programa de la Concertación III (1999), propuso, en términos muy generales, "la constitución de fondos solidarios que permitan generar condiciones básicas de solidaridad en el sistema de pensiones".

De modo que en esta materia, la necesidad de elevar el nivel de las contribuciones previsionales, tienden a coincidir los expertos, los organismos internacionales y las organizaciones sindicales. Téngase en cuenta que las cotizaciones para salud, que en 1981 se fijaron en un 4% de las remuneraciones imponibles, subieron poco después a un 7%. En cambio, los que diseñaron el sistema de pensiones y los empresarios insisten en la conveniencia a mantener un nivel de aportes bajo, con el objeto de no subir el costo de la mano de obra; sostienen que al elevar el costo de contratación disminuiría el empleo, afectando así las futuras pensiones.

En la práctica, al modesto nivel de la tasa de contribución se suma el hecho de que el ingreso imponible declarado es muy bajo. Al 31 de marzo del 2000, era en promedio de $284.144 (aproximadamente 500 dólares), alcanzando a $298.550 en el caso de los hombres y a $258.475 en el de las mujeres. La diferencia tan pequeña entre ambos sexos (sólo 13.4%) se explica por el tope imponible obligatorio, que se sitúa en 60 UF mensuales (unos 1.640 dólares). Aunque no se dispone de cifras al respecto, existe certeza de que se da un proceso de amplia evasión o elusión previsional. Ante la dificultad de obtener logros a través de mayores controles administrativos, las propuestas en esta materia se han orientado sobre todo a mejorar los niveles de conciencia y de educación previsional.

Ahora bien, más allá del tema del financiamiento, que es fundamental, conviene recordar que existen en Chile tres formas posibles para determinar el monto de las jubilaciones:

1. La contratación de una renta vitalicia, mediante la entrega de los fondos acumulados en la cuenta individual (más, eventualmente, el Bono de Reconocimiento) a una Compañía de Seguros.
2. La fijación de un retiro programado con la AFP, que se recalcula cada año.
3. La fijación de una renta temporal, con renta vitalicia diferida.

En todos los casos se tiene en cuenta la esperanza de vida de los afiliados y de sus dependientes. El monto de la jubilación es fijo para todo el período de pasividad, y sólo se reajusta conforme al Indice de Precios al Consumidor (IPC),

En el sistema de reparto, en cambio, las pensiones se pueden reajustar por sobre el IPC, ya que los fondos disponibles dependen de la evolución de la masa salarial y de los recursos del Estado. De esta manera resulta posible que las pensiones vayan aumentando a medida que crecen los salarios reales, evitándose así que se profundice la brecha entre los trabajadores activos y los pasivos. Esto es lo que se ha llamado la solidaridad o pacto intergeneracional (desde los tiempos de la Alemania de Bismarck).

En el sistema de capitalización individual las pensiones quedarán estancadas, en términos reales, mientras que las remuneraciones de los trabajadores activos podrán ir mejorando a medida que el país progrese. Se producirán diferencias cada vez más profundas entre los ingresos de los trabajadores activos y las jubilaciones. Esto afectará especialmente a las mujeres, que pueden jubilar cinco años antes y tienen una esperanza de vida mayor. Además, las pensiones de las mujeres son más bajas debido a las lagunas previsionales y al menor nivel de ingresos; a fines de 1998 las correspondientes a un seguro de renta vitalicia eran un 33% más bajas que las de los hombres, según cifras de la Superintendencia.

No se han propuesto reformas para enfrentar este problema de desigualdad creciente en el largo plazo, ya que está vinculado a la naturaleza misma del sistema de capitalización individual, que no incluye ninguna forma de solidaridad intra o inter-generacional. El Secretario General de la CEPAL sostuvo (1999): "El sistema de reparto está expuesto a los efectos financieros negativos derivados del envejecimiento de la población; el de capitalización compromete seriamente la equidad intergeneracional, reproduce la inequidad socioeconómica entre individuos y exige grandes transferencias desde el sector público durante el período de transición al nuevo sistema".

Lo que sí se ha planteado es un esfuerzo hacia la equidad extra-sistema, por la vía de la acción del Estado: ir mejorando paulatinamente el valor real de las pensiones mínimas legales, por encima del IPC. Esto es sin duda positivo, pero implica un problema creciente para el Estado, ya que el valor de las pensiones mínimas irá alcanzando cada vez más a las pensiones bajas del sistema de capitalización individual, que sólo se reajustarán conforme a la inflación.

En el período 1981-1996 el déficit previsional total en Chile llegó a un promedio de 5.7% del PIB (Arenas y Gumucio, 2000). Como en ese período el ahorro de los fondos de pensiones alcanzó solamente a un 2.7%, se produjo un déficit de ahorro nacional de –3.0%, en promedio. En los últimos años el déficit previsional se ha mantenido alto y se prevé que la proporción correspondiente a financiar las pensiones mínimas se triplicará en el próximo decenio.

Proyección del déficit previsional civil: 2000-2010(1)

Fuente: Arenas y Gumucio (2000)

1. No se considera el déficit correspondiente a las FFAA y de orden
2. El déficit operacional se refiere al pago de las pensiones del antiguo sistema

La CUT (2000) sostiene que la pensión debe ser siempre vitalicia y no estar sujeta al azar de una buena o mala elección. Esto último se refiere especialmente a los retiros programados, ya que si las estimaciones de rentabilidad son mayores que las obtenidas realmente los fondos se pueden agotar.

Hay empresarios representantes de las compañías de seguros que también se oponen al sistema de retiros programados, ya que no garantizan pensiones vitalicias. Andrés Tagle, Director de la Asociación de Aseguradores sostiene que "el retiro programado es un sistema en el cual la mitad de la gente va a quedarse sin pensión o la verá disminuir dramáticamente sólo por haber vivido más" (Estrategia, 07-08-2000). Este experto señala que las tablas de mortalidad están sobre-estimadas y que, además, "la tasa de 6.5% que se está utilizando para el cálculo de retiro programado... es exageradamente alta, ya que el interés en los últimos cinco años sólo ha sido del 4%". Su juicio final es muy perentorio: "Debería eliminarse el sistema de retiro programado. No tiene razón de ser en un sistema previsional obligatorio. La única consideración que se debe tener es dejar una opción transitoria de poco tiempo –3 a 5 años- para las personas que están en muy malas condiciones de salud. En un sistema de seguridad social es estúpido decirle a una persona: mire, señor, lo lamentamos mucho, pero ahora usted muérase de hambre porque vivió mucho y se le acabaron los fondos". De hecho, la estabilidad del valor real de las pensiones constituye un componente esencial de un buen sistema previsional. El sistema de retiros programados no garantiza esa estabilidad.

Desde el punto de vista de los recursos fiscales, los retiros programados constituyen también un problema, ya que si los fondos se agotan el Estado debe suplementar las pensiones mínimas. En 1999 el Estado gastó $13.812 millones de pesos en suplementar las pensiones mínimas de los afiliados a las AFP, para un total de 23.957 beneficiarios, de los cuales 14.456 habían optado por el retiro programado. En términos más generales, desde el punto de vista de una adecuada política social, no resulta conveniente que el valor real de las pensiones flutúe según las rentabilidades del mercado, ni que su valor se deteriore porque se realizaron proyecciones de rentabilidad demasiado optimistas.

El valor de las pensiones mínimas se relaciona también con el tema de las jubilaciones anticipadas, que ha sido objeto de un intenso debate reciente. Según la normativa actual, para jubilarse antes de cumplir la edad mínima (65 o 60 años, según se trate de hombres o mujeres), se debe poder conseguir una pensión equivalente al menos al 50% de la remuneración imponible de los 10 últimos años y a un 110% de la mínima legal. Hasta 1987 la exigencia era de un 70% mínimo con respecto al promedio de las remuneraciones imponibles.

La proporción de los afiliados al nuevo sistema que han recurrido a las jubilaciones anticipadas es alta. Según cifras de la Superintendencia de AFP, en marzo del 2000, de las 333.000 personas pensionadas en el nuevo sistema, aproximadamente la mitad, 167.000, lo habían hecho en forma anticipada.

Se puede observar que jubilaron anticipadamente antes de los 56 años un 45.5% de los hombres y un 56.2% de las mujeres. Por otro lado, las pensiones anticipadas beneficiaron a las mujeres en una proporción muy pequeña.

Las pensiones anticipadas permiten hacer "líquidos" una parte de los fondos previsionales, los que constituyen excedentes de libre disposición. Además, pueden aumentar temporalmente los ingresos, mientras los jubilados sigan teniendo trabajo. Sin embargo, corren el riesgo de que el monto de la jubilación vaya siendo cada vez más insuficiente a medida que, por un lado, disminuya la capacidad de trabajo así como los ahorros acumulados y, por otro lado, aumenten los gastos en salud debido a los problemas de la vejez.

Como, además, los que hoy se jubilan con el 110% de la pensión mínima legal podrían dentro de pocos años ser "alcanzados" por el valor de ella, el Gobierno ha presentado un proyecto de ley para aumentar los requisitos que permiten acceder a la jubilación anticipada: sería necesario alcanzar una jubilación equivalente al menos a un 70% de la remuneración imponible durante los últimos 10 años y a un 150% de la pensión mínima legal. Estos son los requisitos que existen actualmente para poder gozar de excedentes de libre disposición al momento de jubilar.

De acuerdo al proyecto de ley, la aplicación de las nuevas exigencias sería gradual: se llegaría al 150% de la presión mínima legal en un lapso de 4 años y a un 70% de la renta promedio en un lapso de 7 años. Con estos requisitos, la posibilidad de jubilar anticipadamente quedaría limitada a menos de 15% de los afiliados.

Esta propuesta ha tenido buena acogida entre quienes están preocupados por los recursos del Estado y quienes consideran que las jubilaciones anticipadas pueden convertirse en un espejismo, con beneficios de corto plazo y graves deterioros en el largo plazo.

Sin embargo, hay expertos que consideran inadecuado poner requisitos tan altos. Así, Salvador Valdés (El Mercurio, 03-10-2000) sostiene que "en todo el mundo los trabajadores otorgan gran valor a la opción de anticipar la fecha de inicio de la pensión... los trabajadores mayores están sujetos a riesgos que pueden hacer razonable anticipar el comienzo de la pensión, pues el anticipo opera como autoseguro parcial". Este experto señala el caso de quien sufre una invalidez parcial, inferior al 50% de la capacidad laboral, que no le permite optar al seguro de invalidez; o el caso de quienes llegan a estar laboralmente obsoletos debido a los cambios técnicos o a quiebras. Precisa, además, que quienes se pensionan anticipadamente, según la ley actual, no tienen derecho al subsidio de la pensión mínima hasta que cumplen la edad normal de la jubilación; de manera que los riesgos financieros para el fisco son limitados.

Hay dirigentes sindicales que comparten este punto de vista, ya que perciben las dificultades de los trabajadores mayores para conseguir un empleo, y la elevación de los requisitos les hará más difícil acceder a una pensión anticipada.

Sin embargo, aunque éste es un problema real, no parece conveniente convertir a las jubilaciones anticipadas en sustitutos parciales de los ingresos por trabajo, ya que se desnaturaliza el sentido de la previsión social y se crean problemas mayores en el largo plazo. En realidad, los ingresos jubilatorios deben destinarse a quienes ya no pueden trabajar debido a la edad avanzada o a las enfermedades.

Por lo demás, los expertos internacionales en seguridad social abogan por incentivar la prolongación de los años de trabajo, dada la mejoría en las condiciones de salud y el aumento de la esperanza de vida. Orszag y Stiglitz (1999) señalan que "varios países industrializados están reduciendo los incentivos para el retiro anticipado en sus estructuras de prestación definida". El Presidente Lagos, al inaugurar el Seminario "Impactos del envejecimiento poblacional en la sociedad de 2000", planteó la necesidad de crear una cultura del trabajo en la cual los adultos mayores tengan un espacio de participación, por ejemplo con jornadas parciales de trabajo.

Otro proyecto de ley actualmente en discusión relacionado con las pensiones, que se propone mejorarlas, es el que se refiere al "remate electrónico" de las rentas vitalicias. Se trata de un proyecto que está en discusión desde hace varios años (ver Libertad y Desarrollo, 1995). La Superintendencia ha constatado que los afiliados al sistema tienen grandes dificultades para adquirir informaciones adecuadas sobre rentas vitalicias en las diferentes Compañías de Seguros. Esto ha llevado a la proliferación de intermediarios, que cobran altas comisiones. Se ha constatado que éstas han subido de un 3% del total de los fondos acumulados en las cuentas de capitalización individual en 1993, a un 6% en el 2000. Esto corresponde al monto de las contribuciones de los afiliados durante varios años (hasta 50 o 60 meses).

En la práctica, los potenciales candidatos a rentas vitalicias son perseguidos por los intermediarios, que les ofrecen incentivos en dinero (como participación de las comisiones) y otros beneficios. Por eso se ha propuesto el "remate electrónico vinculante", que obliga a los beneficiarios a elegir entre las rentas vitalicias que ofrecen mejores precios. Se admite también la posibilidad de elegir una Compañía de Seguros con mejor clasificación de riesgos, pero que ofrezca una rentabilidad implícita inferior a lo más en 1% con respecto a las mejores.

Los corredores de seguros han manifestado grandes reparos a esta normativa y han propuesto un remate electrónico no vinculante, lo que permitiría a los afiliados mantener una mayor libertad de elección. Además, las Compañías de Seguros, aun reconociendo que las comisiones son excesivas, han señalado que poner énfasis solamente en el precio podría comprometer la solvencia del sistema, ya que se tendería a tomar mayores riesgos. Esta ha sido también la posición de "Libertad y Desarrollo" (1995).

Frente a esto, el Superintendente de AFP ha sostenido que los sistemas de seguridad social se construyen restringiendo las libertades, ya que los trabajadores tienden a preferir beneficios de corto plazo, aunque tengan problemas en el largo plazo. En cuanto a los dirigentes sindicales, se han pronunciado abiertamente en contra de las altas comisiones que cobran los intermediarios, lo que reduce significativamente el monto de las pensiones.

Ya en 1998 la UOS destacó entre sus propuestas la libertad de afiliación: "...el trabajador debería tener la opción de retornar al sistema antiguo si sus posibilidades de una mejor pensión son viables haciendo uso de sus derechos de libertad para decidir quién administre sus Fondos de Pensiones. Hay los trabajadores no tienen libertad de elección, permaneciendo cautivos en el sistema.

Proponemos abolir la obligatoriedad del sistema de AFP para los actuales y futuros trabajadores, generando así una competencia en el sistema previsional que contribuya a mejorar la administración, inversión y rentabilidad de los fondos".

Por su parte, la ANEF (Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, 2000) ha planteado una reforma profunda del sistema previsional para los funcionarios públicos. Ha recordado que el hoy Presidente Ricardo Lagos reconoció el problema de que muchos empleados públicos no van a querer jubilar, ya que la diferencia de ingresos entre los activos y los que jubilan es demasiado grande. Si se recuerda que los trabajadores de planta tienen estabilidad funcionaria, de tal manera que no pueden ser removidos sino a través de un sumario, se puede comprender que esto constituye un problema serio para la gestión eficiente de la administración pública.

Además, la ANEF ha destacado las circunstancias históricas del traspaso de los funcionarios públicos al sistema privado durante el régimen militar: "Para incentivar la afiliación a las AFP el Estado, a través de los organismos centralizados y descentralizados actuó en forma compulsiva, disponiendo de toda una maquinaria publicitaria engañosa, medios de presión indebidos e ilegales, actitudes coercitivas, apercibimiento, etc. lo que fue determinante para que a un gran número de funcionarios públicos los obligaran contra su voluntad a afiliarse al nuevo sistema, perdiendo implícitamente derechos adquiridos en el antiguo sistema previsional.

... La consecuencia más perniciosa fue la pérdida de todos los derechos previsionales que garantizaba el antiguo Sistema de Previsión. Si los trabajadores del sector público hubieran sido informados previamente de los alcances del Nuevo Sistema de Previsión, como debió haber sido, y no presionados indebidamente, es obvio que la mayoría no se habría afiliado a las AFP, si se considera que ante los mismos factores de remuneraciones, edad, años de servicios, un funcionario público afiliado el Nuevo Sistema recibe una pensión equivalente a no más de un 30%, aproximadamente, de lo que percibe un funcionario público no traspasado".

La ANEF argumenta también subrayando que en la Constitución "falta la libertad de elegir un sistema de previsión estatal o privado" y agrega que "la ley monopoliza el sistema previsional privado a través de las AFP, el que no está legitimado, tanto por la opinión pública como por los propios afiliados".

Además, la ANEF enfatiza que "las cotizaciones de previsión de los empleados públicos para el financiamiento del beneficio de pensiones, hasta el 31 de diciembre de 1987, se enteraban solamente por el sueldo base, monto bastante reducido si se considera que además existen una serie de estipendios como la asignación profesional, asignación de fiscalización, asignación de exclusividad, entre otras, que no eran consideradas como remuneraciones imponibles".

Para los empleados antiguos, que contribuyeron por muchos años antes de 1987, esto les significó un Bono de Reconocimiento muy reducido, de manera que se encuentran en una situación peor que sus colegas del sector privado, a quienes según la ley se les hacían imposiciones en el nuevo sistema por el total de sus remuneraciones.

Teniendo en cuenta éstas consideraciones la ANEF planteó en julio del 2000 la siguiente propuesta:

"1. La desafiliación de las AFP de quienes, estando en condiciones de jubilar, no lo hacen por las inferiores pensiones que recibirían en comparación con las percibidas por el Instituto de Normalización Previsional.

2. Ampliar la cobertura de desafiliación de las AFP a todos aquellos funcionarios que así lo solicitan.

3. Derogar el inciso 2º del artículo 1º transitorio del D.L. 3500, que estableció la obligatoriedad de incorporarse al sistema de AFP de aquellos trabajadores que ingresaren a trabajar por primera vez después del 31 de diciembre de 1982. Es decir, garantizar la plena libertad de opción entre las AFP, con su sistema de capitalización individual, y el sistema de reparto solidario, administrado en la actualidad por el Instituto de Normalización Previsional.

4. Propiciar un método de pago de diferencia de cotizaciones, el cual será definido dentro del marco de las negociaciones".

Aunque propone la libertad de opción, "la posición de la ANEF, en atención a la génesis del Sistema de Capitalización, a su desvalor ético y moral y a sus perniciosos efectos sobre valores humanos, es privilegiar el sistema de Reparto Solidario, único inspirado en los verdaderos principios de la Seguridad Social".

No hay duda de que la posición de la ANEF es sólida en lo que se refiere a los funcionarios públicos que hayan sido forzados durante el régimen militar a adherir al sistema de AFP. Si se prueba que hubo una situación semejante a un "terrorismo psicológico de Estado", parece claro que la adhesión de los implicados al nuevo sistema es nula y debería otorgárseles libertad de opción.

También parece claro que los funcionarios públicos tienen derecho a que el Estado complete las imposiciones por el total, en el caso de quienes trabajaron antes de 1988. En esto la ANEF cuenta incluso con el apoyo de los responsables del sistema de AFP, ya que así podrán tener un mejor Bono de Reconocimiento y una mejor pensión, sin costo ni deslegitimación para las Administradoras. De hecho, la Asociación Gremial de AFP ha planteado que se debería establecer en estos casos un complemento especial al Bono de Reconocimiento, aunque tenga costos para el Estado, agregando que "lo más justo y conveniente para los trabajadores es solucionar esta discriminación permaneciendo en el sistema de capitalización individual".

En cambio, parece poco viable políticamente que se acepte la desafiliación de todos los empleados de la ANEF, así como la libre opción de todos los trabajadores chilenos. Esto implicaría un cambio radical de la legislación, orientándola hacia dos sistemas previsionales coexistentes, como en los casos de Colombia y Perú, lo que exigiría la realización previa de amplios debates nacionales. Es sabido que los dueños y los ejecutivos de las Administradoras se oponen a un sistema de libre opción, argumentando que es perjudicial para las futuras pensiones (ver Bustos, 1995).

Los impulsores del nuevo sistema de pensiones basado en la capitalización individual sostienen que éste constituye "un mecanismo de acumulación de riqueza en manos de los trabajadores" y agregan que "un mecanismo de esta naturaleza, mantenido por un largo número de años, conduciría a una socialización de la riqueza" (Infante, 1999).

El punto de vista de las organizaciones sindicales es radicalmente distinto. Es así como la UOS (1998) planteó que la administración de los recursos previsionales de los trabajadores adscritos al sistema de AFP no respeta los principios del derecho, ya que los dueños de los recursos no intervienen en su administración y destino. Por eso, propone la "participación institucional del sector laboral en la definición de políticas previsionales y los organismos que intervienen en materias previsionales", así como "incorporar a los trabajadores activamente al control, administración y gestión del sistema de AFP".

Es necesario señalar que la primera parte de esta propuesta se ajusta a los principios doctrinales de la seguridad social; en cambio, resulta difícil que se admita que los trabajadores participen activamente de la administración y gestión del sistema, ya que ellas constituyen funciones técnicas especializadas, que exigen ser realizadas por expertos para lograr agilidad y eficiencia.

Ya en 1997 la CUT propuso la "creación de un organismo superior con participación de los trabajadores". En el documento del 2000 tampoco propone la participación directa de los trabajadores en la administración del sistema, sino la creación de un Consejo Nacional de Seguridad Social. Este debería ser de carácter cuadripartito, con participación de los trabajadores, de los jubilados, de los empresarios y del gobierno. Debería "supervisar el sistema previsional y trazar las siguientes líneas de política:

• Estimular la educación previsional a todos los niveles.
• Garantizar una información amplia, oportuna y adecuada para los trabajadores.
• Impedir la publicidad engañosa (todas las AFP se presentan como las mejores).
• Favorecer el establecimiento de un servicio público gratuito, que asesore a los trabajadores al momento de jubilar y evite el cobro de comisiones, que resultan carísimas.
• Introducir en el sistema elementos de mayor equidad social y de género.
• Entregar propuestas de reformas legales a los poderes del Estado".

Se puede observar que las líneas de política que podría proponer este Consejo son de diverso tipo, pero no implican la participación directa de los trabajadores en la gestión y en los Directorios.

De hecho, para contrarrestar la concentración del poder económico, algunas autoridades de la Concertación han propuesto que los trabajadores tengan representación en los Directorios de las AFP. Pero estos intentos no han prosperado, ya que las Administradoras son sociedades anónimas con fines de lucro que pertenecen a los accionistas. Son los dueños del capital quienes designan a los miembros del Directorio. Además, dado el carácter individual de las afiliaciones, resultaría muy complejo designar personas verdaderamente representativas y socialmente legitimadas. En fin, una representación muy minoritaria podría carecer de verdadera influencia para incidir en las decisiones.

Por eso, la propuesta de la CUT de crear un Consejo Nacional de Seguridad Social parece más adecuada y más viable. Lo importante es que sus dictámenes tengan visibilidad social y que, sin pretender sustituir el rol del Parlamento, deban ser obligatoriamente tenidos en cuenta a la hora de discutir las reformas legales. En definitiva, lo importante es que los trabajadores, así como los demás actores sociales relevantes, participen institucionalmente en las decisiones que conciernan a la supervisión y a la reforma del sistema.

En esta sección vamos a referirnos a varios temas, que no han sido objeto de debates nacionales ni de propuestas estructurales, pero que nos parecen importantes.

1. Límites de la garantía estatal

Hay un tema relevante que concierne a la estabilidad de las pensiones y que no ha sido debatido públicamente: es el que se refiere a la garantía estatal en el caso de quiebre de una Compañía de Seguros con la cual se ha contratado una Renta Vitalicia. La mayoría de los afiliados, e incluso los expertos, creen que la garantía estatal es completa; pero se equivocan. De hecho, según la ley, ella cubre sólo el equivalente a la pensión mínima legal y el 75% del monto que la supera, con un tope de 45 UF (poco más de $700.000 en noviembre de 2000).

En consecuencia, no se puede hablar de seguridad social en sentido pleno. En cambio, en los sistemas de reparto las pensiones no están sometidas a este tipo de riesgos, ya que gozan de una completa garantía estatal. Es por ello que algunos expertos han propuesto que el Estado garantice el 100% las jubilaciones provenientes de Rentas Vitalicias (hasta un cierto tope) y que mantenga bien informados a los trabajadores respecto a los límites actuales de la garantía estatal.

2. La utilización de los recursos previsionales para otros fines

Otro tema que ha estado presente en el debate parlamentario, pero que no se ha discutido a nivel nacional, es el que concierne a la utilización de una parte de los ahorros previsionales para otros fines. De hecho, los impulsores del nuevo sistema han sostenido que "el primer principio era el no uso anticipado del Fondo para fines ajenos" (Undurraga, 1999). Esta posición coincide con la doctrina tradicional de la seguridad social.

En realidad, si no se respeta el principio de que los recursos previsionales no deben dedicarse a otros fines, por valiosos que ellos sean (como el acceso a la vivienda, a la salud, etc.), no se podrá garantizar a los trabajadores ingresos suficientes en los años de invalidez y vejez. Esto generaría nuevas presiones sobre los recursos del Estado. Es necesario, más bien, buscar recursos específicos para solucionar los problemas sociales de los sectores populares. De lo contrario, se estará resolviendo un problema en el presente y generando otros en el largo plazo.

3. Cálculo de las rentas vitalicias según la esperanza de vida diferenciada

En otro plano, como la espereanza de vida de los estratos bajos es menor que la de los sectores medio-altos y altos, y como las pensiones se calculan en función de la esperanza de vida promedio, surge la paradoja de que los pobres contribuyen a financiar las pensiones de los ricos. Es cierto que también en los sistemas de reparto los estratos más acomodados gozan por más tiempo de las jubilaciones y pensiones, pero esos sistemas incluyen elementos redistributivos, como los topes máximos de los beneficios.

Teniendo esto en cuenta, la CUT (1997) propuso "calcular las rentas vitalicias según la esperanza de vida de los diferentes estratos de ingresos, y no sobre un promedio". Esta misma propuesta se encuentra en el libro de María Rozas (1998).

Dada la precariedad que afecta a la mayoría de los microempresarios y de los trabajadores por cuenta propia, se ha planteado en diversos foros que a ellos se les permita cotizar para la atención de salud en el FONASA, sin obligación de hacer otras contribuciones para la sseguridad social, y específicamente para las pensiones. Como las necesidades de salud son más urgentes, estas contribuciones pueden ser un primer paso para futuros aportes a otras dimensiones de la seguridad social. En lugar de sostener el principio de la integralidad, se trataría de promover una política de cobertura progresiva (ver INP, 1999).

No hay duda de que las contribuciones de los microempresarios y cuentapropistas no serán suficientes para cubrir sus gastos de salud; pero serán de todas maneras aportes nuevos para el sector público de salud, que en último término siempre los tendría que atender en calidad de indigentes.

Los que apoyan esta propuesta han señalado que ella constituiría un avance hacia la equidad, ya que a los trabajadores de ingresos más altos les está permitido hacer aportes a las ISAPRES aunque no hagan contribuciones a las AFP para sus futuras jubilaciones.

5. La morosidad en el pago de las cotizaciones

Según la Superintendencia de AFP, las cotizaciones previsionales declaradas y no pagadas por los empleados alcanzaban en agosto de 2000 a la suma de $134.752 millones (equivalentes a unos 245 millones de dólares). Esta suma, que constituye una deuda de arrastre corresponde a más de un 10% de las contribuciones anuales al nuevo sistema de pensiones.

Frente a este problema, se dictó la ley 19.631, promulgada el 28 de septiembre de 1999 (llamada ley Bustos), que obliga al empleador a pagar las cotizaciones previsionales que se adeudan al trabajador como requisito previo para poder despedirlo. Si el empleador despide al trabajador sin pagarle las cotizaciones previsionales, éste puede reclamar la nulidad del despido a la Inspección del Trabajo.

Esta norma legal puede contribuir a disminuir la morosidad. Sin embargo la CUT (2000) ha planteado derechamente que se termine el derecho a la declaración y no pago. Los dirigentes sindicales consideran que se trata de una apropiación ilícita del dinero de los trabajadores, que puede convertirse en pérdida definitiva en caso de quiebra de las empresas. Las autoridades han respondido que esta disposición permite al menos identificar las deudas y que es mejor que éstas sean reconocidas. El aumento de las multas haría que este "autopréstamo" que se hacen los empleadores les resulte cada vez menos conveniente.

Por otro lado, se estima que las demandas judiciales por cotizaciones previsionales impagas superan las 100.000. Esto ha provocado un grave retraso de los juicios netamente laborales (ver INP, 1999).

6. El rol procíclico y contracíclico de las cotizaciones previsionales

El problema de la morosidad se agrava, sin duda, en los períodos de crisis, o de ciclos descendentes del crecimiento económico. Por eso, algunos analistas han propuesto diferenciar el monto de las contribuciones previsionales, de tal manera que se pague más en los períodos de auge y menos en los períodos de descenso en la producción y ventas. Así, la baja de los aportes previsioonales aliviaría a los empleados en los períodos críticos, lo que tendría efectos positivos para mantener los empleos.

Sin embargo, esta propuesta no parece muy viable en términos prácticos. Resultaría fácil para las empresas aceptar una disminución de las cotizaciones; pero les resultaría difícil adaptarse, en un período no bien determinado, a un pago superior al actual.

Además, la baja en el monto de los aportes tendría efectos negativos en el sistema financiero, cuyo buen funcionamiento es muy relevante para las empresas.

I. Reformas al sistema previsional de las Fuerzas Armadas y de Orden

Ya señalamos en la introducción que las Fuerzas Armadas y de Orden quedaron fuera de la reforma previsional establecida en Chile desde 1981. Sin embargo, luego de casi 20 años de funcionamiento del nuevo sistema, se siguen planteando propuestas para que ellas se integren al sistema de capitalización individual.

De hecho, Renato de la Cerda, en un libro de CIEDESS (1999) sostiene lo siguiente: "Cuando todas las políticas de mayor vigencia y gravitación contemporánea apuntan a una creciente integración del mundo militar con el civil, el sistema de pensiones debe facilitar dicha integración, otorgando la flexibilidad para que los militares puedan pasar a la vida laboral civil sin mayores trastornos y para que los civiles puedan, en cualquier momento, incorporarse a tareas militares, permitiendo de esta forma a las instituciones poder disponer o acceder con facilidad a dotaciones de personal, profesionales y técnicos de buen nivel y calificación".

Como es sabido, en la actualidad los uniformados pueden jubilar con 20 años o más de servicios, obteniendo una pensión equivalente a 1/30 de la última remuneración, por año de servicio. Si no alcanzan a los 20 años, reciben un Bono de Reconocimiento al afiliarse a una AFP.

En la actualidad, las pensiones se financian casi íntegramente con recursos fiscales. Así, en 1997, CAPREDENA (defensa nacional) recibía aportes fiscales por un 92.9% de sus gastos y DIPRECA (policía), por un 95.0%. La propuesta de de la Cerda es que estas instituciones se transformen en Administradores de Cuentas Previsionales (ACP). Pero la inversión de los recursos se licitaría entre las AFP del mercado. Los afiliados a las ACP no podrían elegir en forma directa al administrador de los recursos.

El autor aclara que las reformas "no deberían significar una pérdida de derechos para el personal en actual actividad", lo que supone dictar normas para el período de transición. Sin embargo, no aclara cómo se reemplazaría el beneficio de poder jubilar con 20 años de servicio y con 1/30 de la última remuneración; sin un reemplazo adecuado la reforma resultaría inaceptable para los uniformados.

Con todo, la propuesta resulta interesante porque plantea la adhesión colectiva a las instituciones previsionales y la licitación del manejo de los fondos entre las AFP. Estas medidas contribuyen, ciertamente, a reducir significativamente los costos de administración del sistema de pensiones.

En este trabajo nos hemos preocupado de analizar las principales propuestas de reforma al nuevo sistema de pensiones, próximo a cumplir 20 años de funcionamiento, que han surgido en el ámbito académico, social y político.

Nos hemos ocupado de los problemas que derivan de la transición desde el sistema antiguo; de la forma como se estableció el nuevo régimen previsonal. Hemos examinado también las sugerencias para ampliar la cobertura, reducir los costos, optimizar la competencia, mejorar la rentabilidad, aumentar el monto de las pensiones. En todos estos aspectos, se trata de mejorar el sistema existente y no de realizar reformas radicales.

Sin embargo, hay otras propuestas que se orientan a cambios más fundamentales: la libertad de afiliación; la participación de los trabajadores en la supervisión del sistema; la incorporación de los uniformados a la capitalización individual.