Este documento tiene como propósito plantear los aspectos centrales para realizar la reforma indispensable del régimen previsional nacional y está preparado con base en la experiencia que brinda la operación del sistema.

Resulta innecesario agregar elementos de diagnóstico por cuanto ya están incluidos en el Informe de OIT y en muchos aspectos los temas son de conocimiento general y no requieren mayor demostración.

Las bases que se proponen no pretenden reflejar la única verdad posible en un campo tan difícil, dinámico y controvertido. Busca, eso sí, un equilibrio, que siempre será flexible, entre los diversos intereses y tendencias, así como una salida razonable ante una situación, que nadie duda debe revertirse antes que se torne más crítica.

Existen antecedentes que han calificado las dificultades del sistema vigente. La carga financiera que implica para el Estado y la evidente baja respuesta a los beneficiarios, es también el resultado de los análisis encomendados a la OIT, aunque es claro que la situación en materia de cobertura, objetivo central, es extremadamente preocupante.

En este objetivo de extensión de cobertura tienen que basarse todas las propuestas por cuanto con una cobertura que decrece permanentemente sería inútil-utópico plantear cambios estructurales, que no tengan en cuenta esta necesidad.

Por ello se plantea una reforma de algunos parámetros, de ordenamiento y modernización, pero principalmente que haga posible estos objetivos fundamentales para avanzar en la integración social y lograr esa cobertura extendida, que es derecho de los ciudadanos pero que también tiene incidencia en la reactivación económica que se espera en el país.

Asimismo, en las discusiones habrá que tener en cuenta los cambios en la morbi-mortalidad, la demografía, tendencia a la urbanización y asentamientos, estilos de vida, mayor participación de la mujer en el mercado de trabajo, informalidad, tercerización, subcontratación, flexibilidad laboral, nuevas formas de relaciones laborales, migraciones internas o externas de los trabajadores, ya que estos temas tendrán influencia en la seguridad social.

Consideraciones y Fundamentos Políticos

El establecimiento de un Sistema de Seguridad Social universal, solidario, plural, equitativo y sustentable, constituye un proyecto de similar rango que una reforma de la Constitución Nacional. Es una cuestión de Estado porque es una construcción social que implica un contrato o acuerdo entre los distintos sectores socio-económicos que pretende integrar diferentes intereses y valores.

El interés nacional no puede ser considerado en forma absoluta y estanca, con prescindencia de las influencias latentes en el concierto mundial. Por otra parte, toda construcción social es dinámica. Una concienzuda estrategia hará repensar los objetivos en el corto, mediano y largo plazo. Sólo cuando esos objetivos estén razonablemente planteados para ser alcanzables, se podrán fijar las políticas consecuentes.

Las obligaciones que impone la seguridad social son consecuencia del hecho de haber asumido la sociedad, en la misma Constitución Nacional el compromiso de garantizar la protección de sus integrantes. Los recursos humanos constituyen la principal riqueza de una nación y son la base fundamental de su presente y futuro. La protección social de las contingencias que puedan afectar al trabajador y su familia constituye el mejor recurso para alcanzar un desarrollo humano sostenible, definido por las Naciones Unidas como "un proceso de ampliación de las opciones de las personas, que las potencia, en lugar de marginarlas y que hace aportes para su participación en las decisiones que afectan su vida".

Un Proyecto de Ley de reforma previsional está llamado a garantizar la protección social contra las contingencias que afectan la seguridad familiar, la capacidad de trabajo y el retiro decoroso. La propuesta debe ser concebida con un alto sentido de justicia social, solidaridad, equidad, sustentabilidad y equilibrio institucional, como pilares de la democracia económica y de la convivencia civilizada.

Este enfoque implica una nueva distribución de responsabilidades entre la población, el Estado y organizaciones del cuerpo social (empresas, cámaras, sindicatos, cooperativas, ONG, etc.), que contribuirá al desarrollo de una ciudadanía cada vez más segura, más consciente de sus derechos y deberes, más libre y responsable, más productiva y comprometida con los procesos económicos, políticos y sociales que les incumben, cambios estos indispensables frente a la mundialización e integración que se experimenta.

Se espera contar con un sistema de protección integral y consensuado que garantice una mayor cobertura y satisfacción de la población, preserve el carácter público del sistema, con aportes del sector privado en su gestión y permita el desarrollo armónico de la libertad individual y colectiva. Por lo demás, debe favorecer el logro de otros objetivos importantes como son: combatir la pobreza, las desigualdades sociales, propiciar mayor impacto en la integración social y generar empleos productivos.

Se destaca que prácticamente no han existido en el país hasta la fecha, una oportunidad en la cual se demostrara como posible el diálogo social. Esta decisión de los poderes públicos de organizar la Mesa Socio-Laboral-Productiva permitió construir un espacio de discusión técnico-política con la participación de toda la dirigencia a través de procedimientos claros y precisos. Se propone convocar una Comisión Especial de Reforma del Régimen Previsional que debiera concluir con un Proyecto de Reforma. Mejor aún, si se logra institucionalizar el Consejo Económico Social que el gobierno proyecta instrumentar.

El planteamiento pretende diseñar un nuevo sistema, basado en un conjunto de normas que permitan desarrollar orgánicamente los beneficios previsionales, inspirado en principios esenciales, tales como: universalidad, integridad, suficiencia, solidaridad, unidad y participación.

Se debe basar en estudios,(como el solicitado a OIT) debates y consensos obtenidos entre los actores sociales que participarán representando a todos los sectores involucrados con la problemática, esto es: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Académicos, Entes Gestores, Asociaciones de Trabajadores y Empresarios.

Por otra parte, no se debe olvidar que la Seguridad Social es un bien meritorio por lo que cualquier reforma debe ser considerada como un proyecto social y por ello un simple análisis Costo – Beneficio (ingresos vs. egresos) es incorrecto. Para estos casos se aplica, además de los estudios mencionados, la valuación social que incluye la comparación de costos y beneficios que estos proyectos implican para la sociedad, es decir, debe determinarse cómo el proyecto modifica el bienestar social de la comunidad. Este tipo de proyectos genera beneficios y costos sociales indirectos –mayor esperanza de vida, mejor bienestar, etc.- (desde el enfoque del mercado llamadas externalidades) y beneficios o costos intangibles.

El trabajo, deberá analizar alternativas para modernizar el sistema vigente, proponer las reformas que se consideren pertinentes para eliminar distorsiones, superar limitaciones existentes y lograr mayor justicia y equidad en su aplicación, para todos los trabajadores y sus familiares a cargo.

La Seguridad Social, integrada en la política de desarrollo social, además de cumplir su función protectora, tiene que ser una herramienta más para fomentar y promover el desarrollo económico y social. Las poblaciones pobres del campo y del sector informal urbano constituirán los grupos prioritarios para la extensión de cobertura del sistema previsional que alcance a toda la población, objetivo primordial y central de la propuesta de reforma.

La optimización y fortalecimiento de los programas de protección vigentes será concretada teniendo en cuenta las reales necesidades e inquietudes de los interesados, sin aceptar el prejuicio de que todo lo existente está en "vías de colapsar" y asumiendo que se trata de recursos nacionales que deben ser aprovechados. Como lo recuerda D.Hoskins (AISS) no cabe ignorar que la polémica acompaña a la seguridad social desde su nacimiento y que desde entonces se vienen sucediendo las predicciones negativas sobre el futuro de las instituciones.

Sin embargo, la reforma que se debe proponer no puede responder a una "política de pequeños pasos" porque este tipo de políticas llega a confundir a los ciudadanos sobre la situación y objetivos del sistema, además de no aportar estabilidad duradera. La propuesta de un sistema coherente que prevé la igualdad de trato en igualdad de condiciones para todos los trabajadores constituye un gran cambio y una respuesta a los principios y garantías contemplados en la Constitución Nacional.

El Sistema a proponer también se inscribirá dentro de las políticas de distribución primaria de los ingresos de la población. La seguridad social no puede redistribuir una riqueza que no existe. Sin un nivel mínimo de producción, es decir de ingresos, la noción misma de seguridad social se vacía de todo contenido.

La disponibilidad de los medios necesarios, que constituye el centro del problema, residirá en hacer operativa una solidaridad ampliada; solidaridad entre la ciudad y el campo, entre jóvenes y viejos, incluyendo la intervención del Estado por la vía de los mecanismos fiscales de redistribución para concretar la solidaridad entre ricos y pobres.

La participación de los interesados en la programación y operación de la seguridad social se constituirá en una realidad, ya que sin su compromiso no es posible lograr un impacto decisivo. No se impondrán modelos teóricos a los grupos más desprovistos. Se atenderán sus exigencias, sus reales necesidades y también sus aspiraciones, en suma, se respetarán sus formas de organización de la vida laboral y en sociedad.

Los programas de prestaciones responderán a diseños modernos, fortaleciendo la función protectiva de la seguridad social, se actuará con la flexibilidad a que obliga la informalidad del mercado de trabajo y las características especiales que pueden encontrarse en la vida social de los grupos de población aún no protegida, generalmente la más desposeída.

La seguridad social no quedará insensible a los grandes problemas que plantea la marginalidad, la pobreza, la indigencia y si bien ampliará la cobertura a través de sus programas, será improbable ocupar todo el espacio del bienestar social. Para ello se requiere el ordenamiento y transparencia de las finanzas, así como la eficiencia institucional. Esto no impedirá impulsar acciones multisectoriales con un enfoque descentralizado que permita tener en cuenta los problemas que se presentan en el nivel local.

Con énfasis en la descentralización se tiene que lograr el fortalecimiento de la administración local de los programas de seguridad social que será entendido en el amplio sentido de programación, ejecución y evaluación para mejorar la relación del afiliado con el sistema.

La búsqueda de la eficiencia en la administración del sistema deberá ser permanente con aplicación de técnicas modernas de gestión y desechando influencias de los intereses sectoriales, con el objeto de constituir la administración en el instrumento para la aplicación de una verdadera política de bienestar social para toda la población. Esta búsqueda deberá tener siempre en cuenta la eficacia de las prestaciones.

La propuesta, desde el punto de vista político y en el marco del diálogo social que la haga posible deberá ser la más solidaria, universal, equitativa y balanceada que sea posible. La seguridad social tiene objetivos específicos y definidos y no debe ser instrumento para procurar solución a situaciones y problemas extraños a los mismos. Existen propuestas inspiradas en fórmulas que enfatizan lo individual por sobre lo colectivo y de altos niveles de capitalización que han demostrado ineficacia para el logro del objetivo central de ampliación del campo de aplicación. Sin embargo, habrá que lograr niveles de acumulación adecuados a las posibilidades del mercado financiero, cuya inversión pueda ser dirigida a actividades productivas.

Se asume también que la esencia del problema que presenta la seguridad social actualmente no consiste en la naturaleza pública o privada de quien administra el sistema ya que ambas formas, a lo largo de la experiencia existente en el país y en la región, han mostrado logros y fracasos. Las incertidumbres de la población, ciertas y legítimas se explican por la ausencia de una política social y por la necesidad de fortalecer un sistema especializado, profesional y transparente de regulación, fiscalización y supervisión de los órganos de gestión, así como de sanciones contundentes y oportunas a los violadores de las normas.

Se reconoce que el sistema debe dar una respuesta adecuada ante la pérdida de ingreso por la ocurrencia de las contingencias de invalidez, vejez o muerte. Es decir, la suficiencia de las prestaciones de sustitución de ingresos debe estar asegurada como también su actualización a los mismos niveles de los salarios.

La posibilidad de efectuar aportes o de mantener la capacidad contributiva durante toda la carrera laborativa (densidad o continuidad en los aportes) --en la estructura actual del mercado de trabajo o con los cambios que se avecinan en el mismo--, obliga a considerar componentes de redistribución o asistenciales para garantizar un nivel adecuado de prestaciones.

La propuesta se debe orientar a lograr una relación más estrecha entre aportes y prestaciones como único camino para racionalizar la distribución de los recursos disponibles y avanzar en materia de equidad y solidaridad. La base para ello la tiene que constituir un nuevo método para la determinación del haber en la que se abandone la práctica de tomar solamente los salarios de los últimos años de la carrera; lapso exiguo para captar el esfuerzo aportativo, y proclive a distorsiones que favorecen conductas evasoras de alto impacto económico.

La edad para el acceso a las prestaciones de vejez se debiera ajustar a la situación demográfica del país, a su más probable evolución y contemplar normas que permitan su flexibilidad. Esta tendencia moderna se debiera consagrar previendo además los impactos financieros (reducción del haber y/o aumento de aportes) que implican retiros tempranos o postergación de los mismos. Es decir, la condición de edad podrá cambiar por decisión individual de quien aspire a retiro anticipado o para estructurar regímenes especiales para grupos de trabajadores en actividades que impliquen agotamiento prematuro.

La importancia de considerar la relación "aportes con prestaciones" requiere asimismo prever los casos de quienes tengan una densidad de cotizaciones baja al alcanzar edades de retiro y por ello se deben establecer topes mínimos en las prestaciones y condiciones de acceso al beneficio especiales para atender solidariamente esta circunstancia.

Comentarios Finales

Se aspira a plantear el desafío de lograr el diseño del Régimen Previsional que el país necesita para cuando el deseado e imprescindible crecimiento económico se haga realidad.

Antecedentes

La decisión de impulsar un proceso de reforma del Régimen Previsional con total transparencia, considerando todas las aspiraciones e intereses de los distintos sectores y con una visión actualizada que tenga en cuenta los profundos cambios que se han constatado en el mercado de trabajo y en la sociedad objeto de la cobertura, requiere un trabajo técnico de alto nivel que soporte las propuestas. Por tal motivo se consideró indispensable proponer la creación de esta Comisión.

La creación de una "Comisión Especial para la Reforma del Régimen Previsional" tiene como propósito sumar capacidad técnica para el enriquecimiento del proceso de búsqueda de consenso que se inicia con esta convocatoria y que se constituye en un paso más dentro del impulso al diálogo como metodología, en los aspectos relativos a la protección social.

Aun no se pueden definir las características de la organización del trabajo de la misma pero se están desarrollando negociaciones para obtener financiación para soportar los gastos, tanto en lo que se refiere a trabajos técnicos como dietas por la participación e insumos varios.

Objetivos y Metas

El objetivo central será desarrollar dictámenes con alternativas a ser consideradas por una reunión similar a la presente o para ser sometido a comentarios de los interesados en el camino de lograr un proyecto consensuado de reformas.

La agenda y el secretariado de la Comisión será encomendada a la Secretaría de Seguridad Social que pondrá a disposición la capacidad técnica de la Dirección de Políticas, la ANSES y la Superintendencia de AFJP, que a su vez cuentan con el apoyo de Proyectos del Banco Mundial y la Oficina Internacional del Trabajo. Se indicará a las autoridades de los organismos que deberán autorizar la participación en los trabajos a encarar de sus Especialistas, al igual que los Expertos invitados, con total independencia.

Obligaciones y alcances del trabajo de la Comisión

La Comisión desarrollará sus actividades de acuerdo con el criterio de los Expertos integrantes, que actuarán en forma personal y no como representantes de los organismos que los propongan.

La designación implicará asumir la responsabilidad de asistir a las reuniones semanales de trabajo en la sede del Ministerio y participar en los debates hasta llegar al objetivo de proponer "lineamientos para una reforma" y posteriormente elaborar anteproyectos que los comprendan.

Se solicita a los organismos presente proponer Expertos, para organizar una lista dentro de la cual el Ministerio designará a los integrantes de la Comisión. Se solicita tener en cuenta que los mismos alcancen un perfil con los siguientes antecedentes:

• Formación académica universitaria y/o de post-grado relacionada o pertinente con la temática de la Seguridad Social
• Publicaciones sobre el tema (libros, artículos, informes oficiales)
• Presentaciones y exposiciones en Congresos, Jornadas o Seminarios
• Actividad profesional y/o académica en el tema de la seguridad social: desarrollo de consultoría; dirección o coordinación de proyectos, asesoramiento en el ámbito público, privado y/o en organismos internacionales; docencia universitaria en el área de la Seguridad Social

Debido a que está previsto que los Expertos actúen con independencia profesional puede ocurrir que una misma persona sea incluida en las propuestas por más de una de las entidades invitadas lo cual no creará ningún inconveniente. Es recomendable que se tenga en cuenta la necesidad de contar con todas las disciplinas para que la Comisión sea realmente Multidisciplinaria.