PRINCIPIOS Y EXPERIENCIA PRACTICA DE LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Alvaro Castro Gutiérrez
Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS)
Ginebra
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Resumen – El debate de la reforma de la seguridad social: los problemas y las soluciones propuestas – La situación actual – Perspectivas y principales puntos para la consideración de políticas – El papel del actuario - Bibliografía
Resumen
La intención del trabajo es profundizar en los principios y la experiencia práctica observados en el proceso de reforma de la seguridad social. En primer lugar, el trabajo revisa las ideas más importantes detrás de la reforma de la seguridad social, las principales características de los enfoques de reforma propuestos y los objetivos establecidos, tanto en términos económicos como sociales. Se brinda un panorama general de los principales sistemas de pensiones reformados. Se presentan como conclusiones algunas reflexiones sobre las perspectivas y los puntos a tener en cuenta para la consideración de políticas. Las consideraciones finales se refieren a su vez, al papel del actuario en este proceso.
El debate de la reforma de la seguridad social: los problemas y las soluciones propuestas.
Al comienzo, los regímenes obligatorios de pensiones públicos nacionales se establecieron en varios países para brindar el remplazo de ingreso para el discapacitado o el trabajador que se jubila y su familia. Este fue un primer enfoque basado en los principios del seguro, en contraposición a enfoques basados en los principios del ahorro (fondos previsionales). Originalmente introducidos en varios países como regímenes obligatorios financiados por tasas de aporte uniforme fijas y brindando prestaciones uniformes, los regímenes públicos nacionales cambiaron gradualmente a regímenes vinculados con los ingresos, de prestaciones definidas (PD) (Mouton, 1984). Basados principalmente en el principio de financiación colectiva, las experiencias catastróficas de la primera mitad del siglo XX debido a la crisis económica y a la Segunda Guerra Mundial, condujeron a la opción de financiar las pensiones públicas nacionales siguiendo el principio de "reparto" (PAYG, pay-as-you-go).
Esta fórmula funcionó en forma satisfactoria hasta fines de los 70, cuando las críticas en aumento sobre los altos costos de los regímenes de pensiones, la preocupación sobre la viabilidad financiera en el mediano y largo plazo, y la pertinencia de esta carga para las economías nacionales, se extendieron de los círculos económicos a los políticos en varios países. Al mismo tiempo, las perspectivas demográficas, que señalan al envejecimiento poblacional como la amenaza mayor para el desarrollo económico y el equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social (incluidos los servicios de salud y la atención en el largo plazo para los ancianos), contribuyeron al debate sobre la necesidad de reformar los sistemas nacionales de pensiones: el desmejoramiento del ratio de dependencia de los ancianos como resultado del descenso de los niveles de fertilidad y de la mejora en las tasas de mortalidad, conduciría a la bancarrota financiera de los regímenes de pensiones. De hecho, las críticas respondieron a las turbulencias ampliamente difundidas que afectan a la mayor parte de los regímenes públicos en el mundo. El consenso sobre los sistemas de pensiones públicos de reparto (PAYG) como fuente principal para el remplazo del ingreso ha comenzado a quebrarse.
¿Un nuevo hito en la historia de la seguridad social?
La publicación en 1994 del estudio del Banco Mundial: "Envejecimiento sin crisis: Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento" proclamó que los regímenes nacionales de pensiones de reparto (PAYG) y prestaciones definidas(PD), con gestión pública se encontraban en el origen de: las actuales tasas de aportes elevadas y en aumento, la mala distribución de los fondos públicos, la pérdida de oportunidades para incrementar los ahorros en el largo plazo, la falla para redistribuir recursos hacia los grupos de menores ingresos, el crecimiento de una gran deuda implícita de pensión pública y la incapacidad para sostener el sistema desde un punto de vista fiscal (Banco Mundial, 1994).
El estudio del Banco Mundial identifica tres funciones de los sistemas de seguridad para la vejez: redistribución, ahorro y seguro, y evalúa las distintas políticas que permiten cumplir esas funciones de acuerdo con dos criterios: su impacto en los ancianos y su impacto en el crecimiento. Concluye que una mezcla de tres sistemas, o "pilares" ofrece los resultados más convincentes. Estos son: un sistema de gestión pública con participación obligatoria y el objetivo limitado de reducir la pobreza entre los ancianos; un sistema de ahorro obligatorio, de gestión privada; y el ahorro voluntario (op. cit. Banco Mundial)
Este fue el punto de partida de un debate internacional que afecta a los círculos políticos, económicos y sociales. Las implicaciones de las propuestas del Banco Mundial para los sistemas públicos de pensiones nacionales fueron claras: sustituir el sistema de seguro de reparto (PAYG) por un sistema de cotización definida (CD), con financiamiento total, de cuentas individuales de ahorro, gestionado por fondos privados de pensiones.
Este es un tema relevante, en términos del debate político global, la investigación y el aporte de los expertos nacionales e internacionales y las últimas propuestas legales y reformas legislativas que están teniendo lugar en varios países. De hecho, a la fecha varios países se encuentran considerando, planificando o implementando cambios importantes en sus regímenes de pensiones de seguridad social.
En todo caso, el cuestionamiento principal del papel y la función de los actuales sistemas de seguridad social se vincula directamente con el cuestionamiento de los roles del estado y del sector público en la sociedad, en el mundo actual de cambios globales. Esta tendencia es más evidente si se tienen en cuenta los principales cambios políticos y económicos ocurridos desde fines de los ochenta. El estado de bienestar, una característica primordial de las anteriores economías de planificación central, ha colapsado; la mayoría de los países en desarrollo han experimentado y en la actualidad están siendo testigos de enormes dificultades económicas. Los principios de la economía de mercado, el papel del individuo y su participación activa en la economía y la globalización se presentan como los caminos a seguir en la búsqueda de soluciones para los problemas actuales (Castro-Gutierrez, 2001)
¿Es este nuevo enfoque, un hito en la historia de la seguridad social? Los orígenes de la seguridad social datan de 1889, momento en que Alemania introdujo las pensiones de seguro social para proteger a los trabajadores de las contingencias de la invalidez o la vejez, basadas en los principios de seguro: el llamado modelo Bismarck. Un nuevo concepto, que dio origen a la seguridad social moderna, se introdujo en el Reino Unido en 1942, El Informe sobre seguro social y servicios afines por Sir William Beveridge. Al que comúnmente se hace referencia como el modelo Beveridge. El mismo recomendó un método doble: financiar las prestaciones familiares y el servicio nacional de salud por el Tesoro, o en otras palabras, recurrir a la solidaridad nacional; financiar las prestaciones de reemplazo principalmente por los aportes de las personas aseguradas, y en el caso de los asalariados, de sus empleadores, de acuerdo con el principio clásico de seguro social. Es demasiado apresurado en este momento brindar una respuesta a la pregunta sobre la consideración del modelo del Banco Mundial como un nuevo hito para la seguridad social.
Debido a que el punto más importante detrás del debate de la reforma de las pensiones es la crítica sobre el impacto económico negativo de los sistemas de reparto (PAYG). Sin embargo, los sistemas de pensiones no se crean debido al impacto que puedan tener en la macroeconomía, sino que son diseñados, sobre todo, como mecanismos para proporcionar a la población de edad avanzada ingresos durante la jubilación. (Thompson, 1998).
Las soluciones propuestas
Los regímenes de seguridad social siempre se han revisado y modificado regularmente. Y esto es normal. Se han adaptado para tener en cuenta el desarrollo económico y demográfico. Sin embargo, estos cambios han tenido una naturaleza no estructural - o de parámetros - esto es, las medidas se han adoptado para modificar los sistemas desde una óptica de reducir la carga y al mismo tiempo mejorar la validez financiera en el largo plazo. Por ejemplo, elevar la edad de retiro, aumentar el número de años de aportes para tener derecho al beneficio, bajar los niveles de remplazo de las pensiones, modificar la fórmula de ajuste de la prestación, etc.
A partir de principios de los ochenta algunos expertos y quienes definen las políticas indicaron que estas soluciones (que afectan los parámetros) eran sólo parciales, y que se necesitaba una reforma pensionaria profunda para enfrentar seriamente y solucionar los problemas de las pensiones, en forma compatible con las nuevas realidades económicas y políticas. Esto condujo a la adopción de reformas estructurales radicales de los sistemas públicos de pensiones nacionales en varios países a partir de principios de los noventa, siguiendo el modelo propuesto por el Banco Mundial mencionado precedentemente. ( Por una visión general sobre los antecedentes y las consecuencias de la reforma pensionaria véase, a modo de ejemplo: Daykin y Lewis, 1999).
Técnicamente hablando, el modelo en cuestión fue introducido originalmente en Chile en 1981, esto es más de una década antes del estudio del Banco Mundial mencionado precedentemente, y generalmente se aceptó que el modelo estaba funcionando bien. Técnicamente a su vez, el "nuevo" enfoque fue original en lo concerniente a la sustitución de un régimen nacional público de pensiones por un régimen de cotizaciones definidas (CD) con gestión privada. Sin embargo, es bien conocido que tal enfoque es clásico y común en la práctica de financiación de los fondos de pensiones ocupacionales. Es interesante destacar que en el Reino Unido el "Civil Service Superannuation Fund", al que se puede rastrear hasta 1810, indicó el camino para el concepto de financiación anticipada. Los líderes en esta área fueron los grandes empleadores como los bancos y las compañías ferroviarias, donde se utilizaban las técnicas actuariales para el cálculo de costos y la gestión de fondos (Modelling the Future, 1998).
En otros países no se siguió el enfoque del Banco Mundial, y se introdujo un sistema alternativo: una mezcla de reparto (PAYG) y financiación parcial basado en "cotizaciones definidas teóricas" (CDT) para financiar las pensiones.
En el sistema CDT, el monto de todos los aportes abonados en el curso de la carrera funcional (incluidos los pagos de intereses ficticios) se calcula en el momento que una persona se jubila. En un régimen público clásico de ahorro obligatorio o en un régimen privado de seguro (esto es de cotización definida CD) el monto de las cotizaciones se calcula sumando los aportes del pasado y los intereses que éstos han devengado a lo largo de la carrera laboral del individuo. La tasa de interés utilizada es generalmente equivalente a la rentabilidad neta sobre la inversión ganada por el régimen durante los años asegurados. En el régimen CDT, el monto de todos los aportes se calcula matemáticamente en la misma forma, la diferencia radica en que en los regímenes de ahorro o seguro privado, al momento de la jubilación se dispone de un saldo que se puede utilizar para financiar las pensiones. En los regímenes CDT el saldo es un monto que sólo existe en el papel – un valor actual ficticio. En un régimen CDT de reparto (PAYG), no se ganaron intereses sobre los aportes pasados, ya que los mismos se utilizaron para financiar las pensiones actuales. En consecuencia, los regímenes CDT tienen que determinar una tasa de rentabilidad ficticia adecuada para los aportes pasados sobre la base de la discrecionalidad política. Son posibles diferentes variables: por ejemplo la tasa de crecimiento del PBI, la tasa de incremento de los ingresos medios asegurables, las tasas de interés del mercado, o la tasa de aumento del total de los ingresos asegurables. Esta tasa de "interés" es el primer factor discrecional que se puede utilizar para la "afinación" financiera del régimen (Cichon, 1999).
Una vez que se establece el monto de los aportes pasados, se calculan las pensiones dividiendo el monto por un factor de annuity. Como es bien sabido, el factor de annuity es el valor actual de una pensión de 1 a partir de la edad en que se otorga hasta el fallecimiento del beneficiario. La pensión podrá o no indizarse en el futuro. En consecuencia, el factor de annuity depende de tres parámetros: el patrón de mortalidad asumido, las tasas de interés utilizadas para el descuento de los futuros montos de pensión, y la tasa de ajuste de las futuras pensiones. Si las tasas de ajuste futuras son iguales a las tasas de descuento asumidas, entonces el factor annuity es por construcción igual a la expectativa de vida al momento de la jubilación. Sin embargo, ambas tasas son factores aún más discrecionales para la "afinación" financiera de los sistemas. Se debe destacar que la tasa de aumento de los salarios ya podría ser un elemento estimativo conservador de las tasas de interés a largo plazo, las cuales en las últimas dos décadas en los principales países OCDE fueron más altas que los aumentos en el largo plazo del salario medio. En consecuencia, es probable que los niveles de las prestaciones CDT sujetos a ajuste por salarios sean potencialmente menores que los regímenes CD que funcionan sobre la base de las tasas de rentabilidad del mercado y de la indización a los salarios (Cichon, op. cit).
La conclusión es que CDT es un nuevo instrumento de política de pensiones más que una nueva clase de fórmula pensionaria; la mayor parte de su potencial financiero y los efectos distributivos también se pueden alcanzar por una fórmula lineal PD clásica.
Un debate ampliado
Tanto los sistemas CD como los CDT son indicativos de la necesidad para la investigación permanente para identificar las mejores soluciones compatibles con las realidades económicas y sociales nacionales, sin perder de vista las reformas no estructurales que se pueden implementar en forma efectiva (y que han sido introducidas efectivamente) en varios regímenes de pensiones maduros de los países industrializados. Estos distintos enfoques a su vez, reflejan la necesidad de un debate más amplio en el proceso de reforma de las pensiones.
El debate se ha ampliado para considerar los aspectos sociales de las pensiones y otros entre los que se incluye la suficiencia de las pensiones de jubilación. Se han propuesto a los reformadores de pensiones, cinco objetivos básicos:
Idealmente, la reforma contemporánea perfecta debería cumplir las cinco consideraciones. En el mundo real, sin embargo, los reformadores deben aceptar soluciones que no alcanzan las ideales debido a que la factibilidad política probablemente limite sus ambiciones de alcanzar plenamente los otros cuatro objetivos (Tamburi, 1999).
Algunos países han logrado evitar las presiones comerciales y políticas para adoptar reformas radicales en sus sistemas de pensiones. En otros, las reformas se han introducido aparentemente sin la debida consideración de las consecuencias reales en el largo plazo, en términos macroeconómicos y sociales. Sin embargo, es cierto que la evaluación de las consecuencias reales en el largo plazo está lejos de ser un simple ejercicio en el mundo cambiante de hoy. Varios países han reformado sus regímenes de pensiones teniendo en cuenta el principio denominado "pilares" de protección, sumado a programas de bienestar financiados por tributos.
El principio de pilares múltiples (al cual se debería hacer referencia como el sistema de protección con niveles múltiples, ya que se complementan entre ellos) es el siguiente:
La pregunta es: ¿qué proporciones relativas de protección jubilatoria se espera ofrecer en el primer y el segundo pilar? El primer pilar es pasible de riesgos políticos y el segundo de riesgos de inversión. La proporción del total de la pensión que se espera cubrir en cada uno de estos pilares debe basarse en una evaluación del riesgo relativo de fracaso en brindar la prestación y en la capacidad del cuerpo responsable (el gobierno en el caso del primer pilar, el individuo en el caso del segundo pilar) para asumir el riesgo (McGillivray, 2000).
La situación actual
Los países han enfrentado problemas en el proceso político de decisión e implementación de la reforma de las pensiones de seguridad social. Varios de ellos han encontrado, que una vez que la necesidad de reforma se ha vuelto evidente, el proceso para alcanzar un consenso sobre la reforma a implementar les ha llevado años. El proceso de reforma podría ser lento ya que plantea riesgos considerables para los políticos y las autoridades del gobierno responsables del mismo. La reforma pensionaria debe ser investigada y considerada cuidadosamente. Se debe pensar la forma en que se va a gestionar la misma. La gestión del proceso de reforma es un aspecto importante de la dirección de los regímenes de seguridad social (Gillion, 2000a).
Una revisión de los países que han introducido reformas importantes siguiendo cambios no-estructurales y estructurales en sus regímenes, digamos en las últimas dos décadas, sería demasiado extensa e incompleta para ilustrar el alcance y el contenido de sus reformas. En los párrafos siguientes se indican sólo los países que han introducido reformas radicales o estructurales; es decir no se consideran aquí reformas que afectan los parámetros. La lista no es exhaustiva, incluye a su vez países cuyas reformas han sido meras copias de reformas ya introducidas en otros países (Los años entre paréntesis, son aquellos en que se propone la legislación o se adopta, o la fecha de implementación del nuevo régimen).
Los siguientes países han implementado o están planeando introducir regímenes de cotizaciones definidas(CD) como el principal componente de provisión de ingreso para la jubilación a nivel nacional: Argentina (1994), Bolivia (1997), Bulgaria (2000), Chile (1981), Colombia (1994), República Dominicana (2001), El Salvador (1998), Kazajstán (1997), México (1997), Nicaragua (2001) y Perú (1993).
En otros países, los regímenes de cotizaciones definidas(CD) se han introducido como un componente importante del ingreso jubilatorio: tanto como un régimen complementario (segundo pilar): Costa Rica (2001), España (1987) y Uruguay (1996) o con una visión para sustituir implícitamente el sistema de reparto PAYG en el mediano plazo.
En varios países se han introducido principios de cotizaciones definidas teóricas CDT o de cotizaciones definidas CD: Brasil (2000), Croacia (1999), Italia (1999), Hungría (1998), Letonia (2000), Noruega (2001), Polonia (1999), Federación Rusa (1998), y Suecia (1999).
Por supuesto existen otros países en el proceso de reforma, y probablemente su reforma se vuelva muy importante en términos macroeconómicos y financieros. Pero los países mencionados previamente son relevantes para entender y tratar de explicar las razones por las cuales dos grupos de países – tan diferentes en su situación económica y social – se han involucrado tan activamente en la reforma radical de sus regímenes. Un grupo está constituido por los países que se pueden considerar líderes en este proceso, y es el de los países latinoamericanos, el otro grupo está constituido por todos los países de Europa Central y del Este. Los párrafos siguientes se centran en estos dos grupos de países; en consecuencia, los países de Europa Occidental mencionados precedentemente no se considerarán en este trabajo.
La experiencia latinoamericana.
Aparentemente similares en su desarrollo económico y social, los países latinoamericanos no son homogéneos. Histórica y tradicionalmente sus economías han indicado marcadas diferencias en el desarrollo económico, así como en la evolución de sus sistemas de seguridad social. En términos generales, se pueden identificar dos subgrupos de países: los que pertenecen al área del Cono Sur (Argentina, Chile, Uruguay y Brasil) y los que pertenecen al área tropical (México, América Central y zona norte de América del Sur). En el primer grupo, la industrialización comenzó hace un siglo, sus poblaciones se encuentran a la fecha en una etapa de envejecimiento avanzado (salvo Brasil) y sus sistemas de seguridad social comenzaron a operar a principios del siglo pasado o entre las dos guerras mundiales, basados en el principio de reparto –PAYG. En el segundo grupo de países el desarrollo económico comenzó mucho más tarde y estaba basado principalmente en la agricultura; el envejecimiento poblacional se aceleró a fines de los ochenta; la seguridad se introdujo a partir de fines de los cuarenta hasta los sesenta, basada generalmente en una base de financiación parcial.
El movimiento de reforma pensionaria fue el resultado de la difícil situación de los regímenes públicos de pensiones existentes con referencia a: (i) el bajo nivel de prestaciones brindadas; (ii) la cobertura limitada, tanto en términos de la población económicamente activa como de la población total; (iii) la coexistencia de múltiples regímenes con administraciones costosas; (iv) el deterioro del ratio de dependencia demográfica; (v) el deterioro de dependencia financiera, virtualmente sin reservas actuariales para enfrentar los crecientes gastos por prestaciones; (vi) la baja rentabilidad de las inversiones; (vii) la evasión de aportes; (viii) la mala e ineficiente administración; y la resultante pérdida de confianza generalizada.
El análisis de las reformas de las pensiones en América Latina indica que las mismas han estado directamente vinculadas con los procesos políticos. La diversidad de diseños ha sido influenciada más por consideraciones políticas que por un enfoque científico de la reforma. Los grupos tradicionalmente excluidos de la protección pensionaria en el pasado, tales como los trabajadores agrícolas, los trabajadores del sector informal y los trabajadores independientes, no han sido incluidos en el proceso de reforma (aunque está contemplada la posibilidad de participación voluntaria en la mayoría de las leyes de reforma). Una razón subyacente es que estos grupos carecen de influencia política, pero además sus ingresos bajos y discontinuos, representan serios obstáculos financieros y administrativos para su inclusión en los nuevos regímenes.
Un número de problemas ha surgido a través de la implementación de la reforma de las pensiones. Los mismos se vinculan con áreas de conflicto específicas, tradicionales – pero también nuevas – e inciden directamente en tres áreas principales: (I) el trabajador que realiza aportes (o asegurado); (II) la economía nacional; (III) la persona retirada (Mesa-Lago, 2001a).
El asegurado
Los puntos siguientes fueron presentados como ventajas fundamentales para el trabajador que realiza aportes en los sistemas reformados: la libertad de optar por el mejor fondo de pensión; las mejoras significativas en la cobertura; la mejora en los niveles de cumplimiento y costos razonables (niveles de tasas CD).
Ninguna de las ventajas indicadas para el asegurado ha sido respaldada por evidencia, todo lo contrario. Una larga lista de factores puede ilustrar las razones detrás de los resultados adversos en cada uno de los puntos a que se hizo referencia.
La economía nacional
La reforma en las pensiones conduciría a una economía más saludable como resultado de: la competencia entre las administradoras de fondos de pensiones, bajando inevitablemente el costo del régimen; la promoción de la acumulación de capital, aumentando el rendimiento real de la inversión; un mercado de carteras de inversión diversificado; la promoción del ahorro nacional y la mejora de los costos fiscales.
El número de administradoras de fondos de pensiones ha descendido en todos los países, siendo la regla general la fusión y la concentración. La acumulación de capital ha mejorado en general, dependiendo de la dimensión y la performance de las economías nacionales. Los indicadores del rendimiento real de inversión también muestran resultados positivos, pero con fluctuaciones debido a los ciclos de la economía. La diversificación de la cartera: si bien se ha llevado a cabo alguna diversificación, la concentración es aún significativa. La promoción del ahorro nacional y la baja en los costos fiscales se encuentran entre las principales ideas detrás de la reforma de las pensiones, uno de cuyos ejemplos más interesantes es el caso chileno (el régimen de reforma más antiguo en funcionamiento), donde la acumulación de capital ha sido impresionante; pero la medición del impacto debe realizarse en una base anual, restando el costo fiscal de la reforma, resultante del pago por parte del estado de varios costos del período de transición (el déficit generado en el sistema público cerrado, el llamado bono de reconocimiento a los asegurados que se cambiaron al nuevo sistema privado, la pensión mínima garantizada para todos los participantes del sistema privado) de la acumulación de capital; los estudios recientes muestran que en Chile, el resultado neto de la reforma sobre el ahorro nacional ha sido negativo (promedio: - 2.6 por ciento del PBI por año) durante los primeros 15 años de funcionamiento (Mesa Lago, op. cit).
Impacto sobre quienes se retiran
Primero, si persiste la cobertura baja y decreciente, aumentará el número de personas que se retiren sin derecho a la pensión, en consecuencia la presión para que el estado brinde pensiones de asistencia social será considerable. Segundo: las ventajas y desventajas de las opciones entre los costos fiscales y los costos por prestaciones, es decir, un costo fiscal bajo durante el período de transición significa un nivel bajo de prestaciones jubilatorias para los trabajadores que se retiran (Bolivia y Perú); a la inversa, disposiciones generosas con relación a las prestaciones para la generación de transición implican un costo fiscal mayor. Chile tiene las regulaciones más generosas con relación a la transición pero a su vez, tiene los costos fiscales más elevados (Mesa-Lago, op. cit. y Mesa-Lago, 2001b).
América Latina ha sido la referencia para la reforma de las pensiones en el mundo y el proceso continúa. Sin embargo, varios países en esta región mantienen regímenes de pensiones basados en los principios de seguro social tradicional PD (Prestaciones Definidas), ya sea como el único régimen de seguridad social en el país o como un importante proveedor de reemplazo de ingreso para los trabajadores retirados pero como parte de un sistema de protección social con múltiples pilares.
Europa Central y del Este
Los países en transición de Europa Central y del Este a menudo se consideran como similares, y en consecuencia, que enfrentan los mismos problemas. Esta afirmación fue sólo cierta parcialmente antes del colapso de las economías de planificación central de la región, a partir de ese momento las similitudes han disminuido, incrementándose las diferencias con relación a la situación económica y social y también a las soluciones institucionales en el área de la protección social.
Los sistemas de protección social en la mayor parte de los países de Europa Central y del Este tienen características que han heredado de los sistemas de las anteriores economías planificadas, que consistían en un componente explícito y otro implícito. El sistema explícito brindaba pensiones, prestaciones monetarias en el corto plazo y atención de la salud. El componente implícito agregaba seguridad a través de mecanismos específicos de distribución del ingreso, tales como garantía de empleo, vivienda a bajo costo y bienes y servicios básicos fuertemente subsidiados, además de un sistema de prestaciones monetarias y en especie brindadas por las empresas del estado para los empleados, sus familias y jubilados (Gillion, 2000a).
Las prestaciones brindadas por los sistemas de protección social existentes y los recientemente creados no son suficientes para enfrentar los problemas sociales actuales. Todos los países de Europa Central y del Este están tratando de adaptar sus sistemas de protección social al entorno económico, político y social. El problema es que el entorno está lejos de ser estable o satisfactorio.
El estado del proceso de reforma varía ampliamente según los países. Sin embargo, en la mayoría de los casos las reformas se están llevando adelante por carriles paralelos: uno, ad hoc, en el corto plazo, y otro estructural en el largo plazo. Las primeras reformas fueron respuestas de emergencia a problemas emergentes, por ejemplo, ajustando repetidamente las prestaciones por pensiones a la inflación elevada. El segundo "carril" de la reforma comenzó en varios países con una separación de los fondos de seguro social y las instituciones de la administración gubernamental (Albania, República Checa, Hungría). En algunos casos los regímenes básicos de pensiones fueron complementados por niveles voluntarios (República Checa, Hungría). Una reforma de gran alcance de los regímenes básicos de pensiones ha sido implementada(Croacia, República Checa, Letonia, Hungría y Polonia).
La reforma actual de la seguridad social generalmente incluye un régimen de jubilación modificado con la edad de retiro más elevada y períodos de aportación más prolongados; las prestaciones vinculadas con los aportes por los ingresos; y los regímenes complementarios (obligatorios o voluntarios, privados u ocupacionales) de segundo pilar y tercer pilar.
El proceso de reforma es complejo e inevitablemente conlleva problemas, de los cuales los más destacados son: la falta de coordinación y las deficiencias en la gestión de cambio y el insuficiente respaldo analítico.
La incertidumbre sobre la viabilidad económica y financiera de los compromisos en el largo plazo está teniendo un papel cada vez mayor. El estancamiento en el proceso de definición de políticas retarda el proceso de reforma. Sin embargo, las demoras se deben a su vez, a factores enraizados en la dirección de estos países y los sistemas administrativos, que no están equipados aún para realizar la ingeniería de reformas de largo alcance en sociedades pluralistas.
Perspectivas y principales puntos a considerar
En esta sección se consideran los recientes hallazgos y propuestas en el proceso de implementación de la reforma de las pensiones, los mismos se pueden tomar como las principales perspectivas a considerar en las planificaciones de las futuras reformas de pensiones, para evitar los errores pasados y desarrollar herramientas técnicas más refinadas en circunstancias concretas.
En 1999 una conferencia del Banco Mundial "Nuevas ideas sobre la seguridad en la vejez", retomó los temas de la reforma de las pensiones, cinco años después de la publicación del libro "Envejecimiento sin crisis". Un estudio presentado en la conferencia revisó los principales temas del modelo propuesto por el Banco Mundial, tomando como punto de partida que el estudio del Banco originalmente destacó que "abundan los mitos en las discusiones sobre la seguridad en la vejez". El trabajo indicó que en la práctica, el "modelo del Banco Mundial" se ha interpretado como un conjunto específico de pilares: un pilar relativamente pequeño, de gestión pública, de reparto (PAYG) y prestaciones definidas (PD); un pilar obligatorio, de gestión privada, de cotizaciones definidas (CD); y un pilar privado voluntario. El estudio exploró en detalle el componente privado CD, obligatorio y los diez mitos implícitos en el modelo del Banco Mundial (Orzag y Stiglitz, 1999). Los mitos en cuestión son:
Mitos macroeconómicos
Mitos microeconómicos
Mitos de economía política
El trabajo desenmascara estos mitos, implicando que los argumentos empleados más comúnmente para promover las cuentas individuales jubilatorias a menudo no están avalados por la teoría o la práctica. Concluye que quienes definen las políticas deben adoptar un enfoque para la reforma de las pensiones con más matices que el ofrecido por la interpretación corriente de Envejecimiento sin crisis (Orzag y Stiglitz, op.cit).
Más recientemente, un experto de primera línea del Banco Mundial indicó que el Banco tiene cuatro preocupaciones clave al trabajar con clientes sobre la política de pensiones: (a) la financiación en el corto plazo y la viabilidad financiera en el largo plazo; (b) los efectos en el crecimiento económico; (c) la suficiencia y otros temas vinculados con la distribución; y (d) el riesgo político y la capacidad de sostenimiento. En respuesta a estas preocupaciones y luego de revisar las tres opciones principales para los sistemas "unfunded" – la simple reforma del sistema de reparto (PAYG), un cambio rápido y completo a un sistema obligatorio financiado("funded"), y un cambio gradual a un régimen con pilares múltiples – el Banco claramente favorece el enfoque con pilares múltiples, pero en forma pragmática y específica para el país. Al ayudar a implementar una reforma de las pensiones el Banco tiene en cuenta plenamente las preferencias y las circunstancias del país, basa su apoyo en criterios de reforma válidos, vincula la asistencia al cliente con la gestión del conocimiento, brinda capacitación y otras medidas para mejorar la capacidad de reforma de un país y busca la cooperación con otras instituciones internacionales. Por otra parte, el Banco tiene un programa de investigación para mejorar el funcionamiento de los regímenes con múltiples pilares, y las investigaciones incluyen temas de cobertura, costos administrativos y annuities (Holzmann,2000).
Los mencionados son ejemplos que apuntan a los temas actuales y a las perspectivas para la acción por parte de los principales defensores de la reforma. Existe un consenso general sobre la necesidad de adaptar la protección social a las cambiantes situaciones económicas y políticas, teniendo presente las necesidades reales de la sociedad en términos de seguridad económica. De hecho, los valores que tiene la sociedad con relación a la provisión de la seguridad del ingreso en la vejez y los recursos que está preparada a destinar a ese propósito, afectan el desarrollo de los regímenes de pensiones y la reforma pensionaria. La reforma debe buscar simultáneamente la provisión de la cobertura plena con una buena dirección, prevenir la pobreza en la vejez, garantizar niveles confiables de pensiones para quienes viven de ingresos medios, con la mínima distorsión económica o efectos económicos adversos.
Sin embargo, no sólo las agencias financieras internacionales están comprometidas en este emprendimiento: la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) ha estado participando activamente en la promoción y conducción de: investigación, debates, y publicaciones sobre el futuro de la protección social en general y sobre la reforma de las pensiones en particular. Dada la creciente polarización del debate relativo al futuro de la seguridad social, la AISS lanzó la llamada Iniciativa de Estocolmo bajo el título El debate sobre la reforma de la Seguridad Social: En busca de un nuevo consenso. El objetivo fue promover un diálogo sobre preguntas relacionadas con la seguridad social y como adaptar los sistemas de seguridad social a los cambios en la economía y necesidades de la sociedad, para alcanzar un nuevo consenso. Las deliberaciones se centraron en la reforma de los sistemas de pensiones. Otro paso es el proyecto actual llamado Iniciativa de la AISS. Esta iniciativa se encuentra dentro la estructura de una tarea extensa que verá el desarrollo de un número de actividades alrededor de un tema común: la búsqueda de la seguridad en un entorno inestable, donde a menudo se cuestiona el contrato social entre el Estado y sus ciudadanos.
Para concluir, la cuestión sobre el diseño más adecuado de un régimen de pensiones tiene que ser considerada frente a todos los otros factores abordados precedentemente, que determinarán no sólo lo que es posible y lo que no lo es, sino a su vez, donde se encuentra el balance más apropiado. La estructura óptima parecería comprender una mezcla de regímenes PD y CD (Gillion, 2000b).
El papel del actuario
Los actuarios han tenido un papel importante en el desarrollo de la seguridad social y en particular en el diseño y el monitoreo de la provisión de las pensiones y son los asesores profesionales clave en el tema de las pensiones ocupacionales – no sólo por sus habilidades especiales en la aplicación de las técnicas actuariales, sino por su comprensión general de los temas vinculados con las pensiones. La profesión actuarial ha sido el primer punto de referencia y el más importante para quienes definen y deciden las políticas para abordar los desafíos a raíz del creciente número de personas retiradas que deben ser sustentadas por una decreciente población trabajadora. A su vez, los actuarios están bien posicionados para diseñar la provisión jubilatoria para afrontar los cambiantes patrones de trabajo. Los actuarios son los expertos en la evaluación de las consecuencias en el largo plazo de la financiación anticipada para la provisión jubilatoria y el efecto de los diferentes planes de pensiones. Pueden ayudar – y lo hacen – a los gobiernos, a los empleadores y a los individuos para asegurar que las generaciones futuras tengan pensiones adecuadas y apropiadas y lo más importante dar garantías a los pensionistas para mirar con esperanza su jubilación (Modelling the Future op.cit).
Extrañamente el actuario no ha tenido un papel de importancia en el proceso de reforma de las pensiones. Esto se confirma por los diferentes puntos (principalmente de índole económica – los aspectos demográficos en general se han dado por sentado y se han simplificado) planteados en este trabajo y por los expertos que han sido llamados para hacer frente a los mismos.
La razón podría ser que la reforma ha sido un tema político relevante, tanto para los gobiernos en busca de soluciones para los numerosos problemas planteados por la crisis económica, incluidos los problemas financieros de sus regímenes de seguridad social, como para las agencias financieras internacionales directamente involucradas en el desarrollo económico de los países afectados – además - por la llamada "crisis de la seguridad social".
Los expertos de las agencias financieras internacionales son en su mayoría economistas. Al tener acceso directo a los niveles de decisión política, sus puntos de vista primaron sobre las visiones de otros expertos con otra formación profesional. Sus contrapartes nacionales no han sido los principales responsables del funcionamiento de los regímenes de la seguridad social, sino economistas de los ministerios de economía. Sin embargo, los economistas de las finanzas públicas, nacionales o internacionales no necesariamente son expertos en las pensiones de seguridad social.
En el Reino Unido, los regímenes ocupacionales PD, utilizaron actuarios desde sus primeras manifestaciones, generalmente estimadas en 1743, cuando se estableció el Scottish Ministers’ Widows’ Fund. La utilización difundida de actuarios por los regímenes de pensiones financiados (y también por varios "unfunded") fue probablemente un factor significativo en la negativa de los gobiernos para legislar requerimientos estatutarios para los regímenes de pensiones, salvo la aprobación fiscal, hasta l973, en que se estableció el Consejo de Pensiones Ocupacionales (Occupational Pensions Board) por la Ley de Seguridad Social de 1973 (Daykin, 1999). Como en el Reino Unido, en un gran número de países los actuarios están participando activamente en los regímenes de pensiones PD públicos y en los fondos privados de pensiones ocupacionales obligatorios o voluntarios, PD y CD. Sería una grave desventaja para los regímenes reformados CD, si los responsables de la planificación y la implementación de los mismos no prestaran atención al asesoramiento actuarial para su funcionamiento en el corto y en el largo plazo.
El papel fundamental del actuario
Las consideraciones finales que se detallan a continuación se realizan para confirmar las observaciones realizadas sobre el trabajo actuarial en la seguridad social y en especial el papel del actuario en el proceso de reforma.
No se necesita decir que el actuario tiene un papel fundamental en un régimen PD, dada la complejidad de los cálculos actuariales necesarios para estimar el nivel apropiado de aportes necesarios para pagar las prestaciones. El nivel de los aportes, y la suficiencia de los activos para cubrir los costos futuros de los derechos devengados a las prestaciones debe ser revisado periódicamente. Con un régimen de reparto PD, se deben realizar las proyecciones de los costos de las prestaciones futuras para fijar los aportes en un nivel apropiado o para estimar los requerimientos de financiación futuros.
En un régimen de pensiones CD financiado, para establecer un nivel de cotización apropiado que tienda a generar un nivel de prestaciones deseado, se necesita una clase de cálculo actuarial similar al utilizado para determinar los niveles de cotización en un régimen PD, no obstante en algunos casos con una estructura mucho más simple de prestaciones que surgen ante la ocurrencia de diferentes contingencias. Lo ideal es que los miembros de un fondo de pensiones tengan acceso a los cálculos actuariales regulares de sus propias prestaciones proyectadas, para determinar si se necesitarían aportes voluntarios adicionales para tener una probabilidad razonable de alcanzar el nivel de pensión que merecen. Se requieren valoraciones actuariales para comprobar la viabilidad de las estructuras de gasto propuestas en la etapa de diseño, y para evaluar el nivel necesario de reservas cada año. Una necesidad de reservas surge frecuentemente con relación a la estructura del gasto. La necesidad de reservas tenderá a ser aún más crítica todavía cuando el contrato o la estructura del fondo de pensiones ofrezca garantías u opciones potencialmente costosas (que en algunos casos podrían derivar de requerimientos legislativos) (Daykin, 1998).
Se necesita asesoramiento actuarial en lo que concierne a la fijación del precio de las annuities a la edad de la jubilación (en otras palabras, la tasa de conversión del ahorro acumulado a la forma de una pensión). Los subsiguientes requerimientos de reserva de la cartera de annuity y el proceso correspondiente de gestión del activo/pasivo son a su vez, áreas de pericia actuarial. El actuario participará además en la determinación de las primas de riesgo, en los casos que corresponda, para la cobertura de vida y discapacidad (más allá del valor de los fondos acumulados en la cuenta de la persona) y en el monitoreo de todos los aspectos de la experiencia del régimen para actualizar las presunciones técnicas (Daykin, 1998).
La AISS promueve el papel del actuario en la seguridad social. En especial, las actividades llevadas adelante por sus cuerpos especializados vinculados con la profesión actuarial (La Comisión Técnica de Estudios Actuariales, Estadísticos y Financieros, su Consejo Asesor, los seminarios actuariales internacionales periódicos y las conferencias) colocan al papel particular y a las funciones del actuario como un actor fundamental en el proceso de reforma. Por otro lado, los actuarios de seguridad social de la OIT participan regularmente en procesos de cooperación técnica dedicados a la reforma de la seguridad social en varios países.
Sin embargo, parecería apropiado que la organización científico profesional especializada, la Asociación Actuarial Internacional, dedique una atención especial y promueva actividades específicas dirigidas a mejorar el papel del actuario en los regímenes de pensiones y seguridad social, incluyendo por supuesto la investigación y la participación en el proceso de reforma de la seguridad social. No sólo se fortalecería la profesión actuarial sino que a su vez, sería un beneficio directo para la seguridad social en el mundo.
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Traducción : Perla Mitrópulos
Centro de Información BPS
19/07/2001