Tema:

Nueva York, 13 de febrero de 2001

 LISTA DE SIGLAS

 AISS- Asociación Internacional de Seguridad Social

BM- Banco Mundial

BPS-Banco de Previsión Social (Uruguay)

CEPAL-Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CELADE-Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía

CPI- Capitalización plena individual

EPS-Entidades Prestadoras de Salud

ERT-Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS

ISAPRES-Instituciones de Salud Previsional

IVS-Invalidez Vejez y Sobrevivencia

OCDE-Organización para el Comercio y el Desarrollo económico

OIT-Organización Internacional del Trabajo

ONU-Organización de Naciones Unidas

PBI- Producto Bruto Interno

PEA-Población Económicamente Activa.

PREALC-Programa de Empleo para América Latina y el Caribe

UE-Unión Europea

INTRODUCCION

La convocatoria por la Comisión de Desarrollo Social a analizar este tema se considera de extrema importancia.

Desde la Cumbre Mundial de Copenhague, así como en los trabajos preparatorios, continuación de la 38a. sesión concretados en Berlín y Ciudad del Cabo, y en otras instancias y a partir ahora del exhaustivo y sustancial Informe del Secretario General, preparatorio de este evento, se configura una base fundamental para la importancia y gravedad del problema a enfrentar.

El Equipo de Representación de los Trabajadores en el Banco de Previsión Social de Uruguay (ERT), como centro de gestión participativa de la seguridad social, centro de investigación y asesoramiento en diagnósticos y propuestas, ha realizado en los últimos años diversos trabajos de investigación, a través de sus propios integrantes y en conjuntos interdisciplinarios con técnicos de la Universidad de la República de nuestro país y de institutos privados (Ciedur e Instituto Cuesta-Duarte de la central sindical uruguaya Pit-Cnt), así como otros expertos a título personal. Intenta aportar en esta presentación, su particular visión latinoamericana, desde los trabajadores, luego de 8 años de participación y experiencia de gestión administrativa en el instituto previsional uruguayo, entre los cuales, los 5 últimos de más intensa investigación hacia diagnósticos y propuestas alternativas en el plano nacional e internacional. Entre esos trabajos se destacan a efectos de esta presentación: "Estudio Subregional sobre los sistemas de jubilaciones y pensiones en los países del Mercosur y Chile" (para OIT, 9/98), "Infancia, pobreza y seguridad social" (con Fundación Ebert, 12/99), y especialmente 2 recientes: "Informalidad y Seguridad Social en Uruguay" e "Informalidad y seguridad social en América Latina" (para OIT Ginebra, OIT Lima y Fundación F. Ebert de diciembre 2000). Estos dos últimos trabajos, aún preliminares, bases principales de esta ponencia, contaron con la participación de 10 técnicos (abogados, economistas, sociólogos, investigadores) en el terreno conceptual, estadístico y en investigaciones de campo en Uruguay y con los documentos preelaborados por una docena de técnicos de organizaciones e instituciones de la región en lo que atañe a América Latina. Se destaca que aún no han sido evaluados por dichas instituciones, dada su reciente presentación a las mismas.

Este Equipo, posee una página Web sobre seguridad social, reconocida por OIT, donde se pueden encontrar un centenar de estudios de los más diversos expertos e instituciones, incluso estos trabajos: la dirección es www.redsegsoc.org.uy.

Notas del expositor: 1. este documento escrito es una obra colectiva. Razones de último momento de diverso origen, impidieron una más prolija presentación. Pedimos disculpas y agradecemos a la ONU inmensamente esta oportunidad.

2. las referencia a "elaboración propia" refieren a que fue elaborado por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS (ERT), en esta oportunidad coordinado por el Economista Gabriel Lagomarsino.

RESUMEN EJECUTIVO

Ha sido característica del desarrollo económico de los países de la región latinoamericana la heterogeneidad estructural, esto es, la coexistencia de sectores modernos, muchas veces conectados con la economía internacional, con vastos sectores de baja productividad. Ello se ha reflejado en la heterogeneidad en el mercado de trabajo, clasificándose a los trabajadores en pertenecientes al sectores formal o informal de la economía según estén ocupados en el sector moderno o el sector de baja productividad. Las políticas implementadas en la última década no han resuelto, sino agravado, las inequidades sociales del histórico patrón de desarrollo de la región. Al mismo tiempo han hecho variar las clasificaciones, las políticas, las necesidades, los diagnósticos y pronósticos y han acrecentado cualitativamente la necesidad de responsabilidad de todos los sectores e instituciones.

El desarrollo de la seguridad social en los distintos países ha sido muy desigual, existiendo algunas naciones pioneras que tienen un desarrollo relativo importante en términos de la región y muchas donde la seguridad social es mínima.

Este informe está organizado de la siguiente manera:

En el capítulo 1 se analizan los conceptos de globalización y mundialización y sus principales características y efectos.

En el capítulo 2 se hace lo mismo con los conceptos y realidades a nivel mundial de la protección social y de la seguridad social.

En el capítulo 3 se presenta una breve reseña de la evolución económica y social de la región latinoamericana en la década de los 90, en el entendido que para analizar los programas de protección y seguridad social es imprescindible ubicar el marco donde los mismos se insertan, y más aún en estudios dedicados a los sectores más vulnerables. Se establece la dimensión del gasto público, previamente se realiza una tipología que establece en que etapa de la denominada transición demográfica se encuentran los distintos países, ya que este hecho resulta imprescindible para evaluar prioridades de políticas sociales y los posibles impactos de las mismas. A su vez se realiza una discusión acerca de que manera las políticas sociales aplicadas están influyendo en la distribución del ingreso y un comentario acerca de la brecha entre las potencialidades de las políticas sociales y las efectivamente implementadas.

En el capítulo 4 se brinda un panorama general de las principales tendencias observadas en materia de seguridad social en América Latina. Se contrasta las características esenciales de las reformas aplicadas en la región con lo que esta ocurriendo en otras latitudes y se describen, de una manera somera, las reformas estructurales ocurridas en los regímenes de pensiones y de salud.

En el capítulo 5 se brinda un panorama teórico del concepto de informalidad, vulnerabilidad y pobreza, mostrándose la evolución que el informalismo como noción ha tenido en las últimas décadas. Se detectan nuevas realidades que presenta el mercado de trabajo sugiriéndose algunos elementos para resignificar el concepto de informalidad. Asimismo se plantean los desafíos de políticas para enfrentar la situación existente.

En el capítulo 6 se establecen las conclusiones generales y principales recomendaciones . Para ello se realiza una síntesis conclusiva del análisis realizado para países seleccionados de América del Sur, junto a las opiniones y propuestas recibidas de los involucrados en el estudio realizado y se enmarcan dentro del contexto más amplio desarrollado en este informe.

Anexo: Indicadores generales para 12 países de América Latina.

1. SOBRE GLOBALIZACION Y MUNDIALIZACION

Según Ignacio Ramonet de "Le Monde Diplomatique" (octubre 2000), "es la interdependencia y la superposición cada vez más estrecha de las economías de numerosos países, sobre todo en el sector financiero, ya que la circulación de capitales, de flujos financieros es total y hace que este sector domine muy ampliamente a la esfera económica.

(…) Su potencia es tal que obliga a redefinir conceptos fundamentales sobre los que reposa el mundo tales como los de estado-nación, soberanía, independencia, fronteras, democracia, estado benefactor, ciudadanía.(…) No apunta a conquistar los países ni a tener el control físico de los cuerpos ni de los territorios; su preocupación son los mercados, el control y la posesión de las riquezas."

Señala más adelante como sus consecuencias: "la destrucción de lo colectivo, la apropiación de las esferas pública y social por el mercado y el interés privado. Actúa como mecanismo de selección permanente, en un contexto de competencia generalizada.

(…) Los mercados pueden dictar leyes a las empresas y a los Estados".

Según la conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) por boca del principal autor de su informe, se dice: "Las fusiones y adquisiciones transfronterizas, incluso la compra por inversionistas extranjeros de empresas públicas privatizadas, llevan el volumen de la inversión extranjera a nuevos récords".

Es un ciclo histórico que puede calificarse como una segunda revolución capitalista caracterizada por esta dinámica globalizadora y por la revolución de la información, inaugurada temporalmente con la caída del muro de Berlín (noviembre 1989) y la invención de la World Wide Web el mismo año, por la liberalización de los movimientos de capitales en Europa desde enero del 1990, por la desaparición de la Unión Soviética (diciembre 1991). Continuado en febrero de 1993 al iniciarse la cumbre de Davos, el Foro Económico Mundial que hizo decir a su organizador Klaus Schwab esta definición: "En Davos el pensamiento global es el dominante. No es, por ejemplo, el caso de la ONU, donde se expresan las diferentes mentalidades nacionales. Aquí se piensa en términos globales". Posteriormente en abril de 1994 el acuerdo de la Ronda Uruguay fue firmado en Marrakech dando origen a la Organización Mundial del Comercio (OMC). (Nota: Separata de Brecha, febrero 2001, artículo de Pascal Riché en "Liberation").

El Informe del Secretario General para la 39 sesión de la Comisión de Desarrollo Social de ONU señala que dentro de los objetivos de la protección social a corto plazo está la "mitigación de los trastornos económicos y sociales provocados por la liberalización económica". Más adelante en el mismo Informe destaca: "En muchos países en proceso de transición (y en algunos países en desarrollo de ingresos medianos) (…) la adopción precipitada de un modelo neoliberal de las funciones y responsabilidades del Estado en muchas ocasiones ha privado a grandes grupos humanos de estructuras institucionales eficaces que ofrezcan protección social y programas sociales más amplios. Independientemente de las razones económicas de tales transformaciones, es absolutamente necesario garantizar que durante el proceso de transición no desaparezca la protección social, ni siquiera temporalmente."

2. SOBRE PROTECCION SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL.

El Secretario General en su Informe a esta sesión 39a. Sesión define la protección social como "un conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las sociedades dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer atención médica y vivienda a la población". Destaca que "es un derecho fundamental de las personas a tener acceso a programas efectivos y eficaces que alivien padecimientos derivados de riesgos sociales tales como enfermedades, vejez, desempleo y la exclusión social, así como a programas que protejan los ingresos de la población proporcionando a ésta seguridad alimentaria, formación profesional, educación suplementaria y viviendas a precios razonables".

La seguridad social, por su parte, es definida por OIT como "la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las contingencias económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte, y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos". El art. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos consagra que "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social" e incluso el art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales va más allá: dice que es "derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social". Más recientemente la Cumbre Mundial de Copenhague sobre Desarrollo Social establece el compromiso de políticas que aseguren a todos una "protección económica y social adecuada durante el desempleo, las enfermedades, la maternidad, la crianza de los hijos, la viudez, la discapacidad y la vejez".

Se aborda resumidamente ahora un panorama teórico de la evolución del derecho del trabajo y de la seguridad social.

Se deduce que la evolución del derecho de la seguridad social surge en el marco de la evolución del derecho del trabajo para luego tomar un estatuto propio en el desarrollo histórico. Sin embargo ambas áreas están íntimamente enlazadas.

Hacia mediados del siglo XIX el mundo estaba en plena revolución industrial. El liberalismo económico e individualismo político se desarrollan rápidamente.

En el mundo del derecho rige la teoría del contractualismo, que supone el acuerdo libremente otorgado entre contratantes de igual poder. Trasladada sin más dicha teoría al trabajo, significaba primordialmente ignorar diferencias sustanciales a la igualdad de las partes en el mundo civil, comercial y otros, se contrapone la desigualdad fáctica entre empleadores y trabajadores. Desequilibrio que debía atemperarse a efectos de lograr, en la medida de lo posible, la equidad e igualdad jurídica,. lo cual ocurrió con la conjunción de distintos instrumentos.

El intervencionismo estatal en primer lugar, siendo al principio, aunque no por mucho tiempo, la vía exclusiva utilizada para ello. En segundo término, el reconocimiento del sujeto colectivo del trabajo y su protección, junto a la afirmación de la libertad sindical, promoviendo y protegiendo el sindicato. En tercer lugar, el surgimiento de la seguridad social, partiendo de las concepciones Bismarckianas, prosiguiendo con el Plan Beveridge y la actividad de la OIT, entre otros hitos sustanciales, promoviendo la solidaridad en sus dos vertientes: horizontal, y fundamentalmente vertical.

En las últimas décadas ha ocurrido un punto de inflexión. Con la inspiración teórica del neoliberalismo, desde diversos ámbitos se cuestiona y actúa contra el derecho del trabajo y de la seguridad social. La base del razonamiento no es otro que los principios fundacionales del liberalismo económico, en un mundo muy distinto al que había inspirado esa doctrina. Así se pretende revertir el derecho del trabajo y retrotraer las relaciones laborales al contrato comercial. Los procesos de tercerización espuria son una muestra palpable en la práctica, aquí predomina la relación de dependencia entre empleado y patrón pero se disfraza como una relación comercial entre dos empresas.

El cuestionamiento al derecho del trabajo se ha extendido al derecho a la seguridad social. Se pretende que el Estado deje su rol protagónico para ser sustituido por empresas privadas en sistemas que tengan alguna regulación estatal pero predominantemente mercantiles. Los argumentos centrales son de carácter económicos - financieros y tienen que ver con la cosmovisión neoliberal de las relaciones económicas, sociales y humanas.

Y hablando de la economía política de la protección social, el Secretario General en el Informe citado para este evento, afirma categóricamente: "Los que critican la protección social aduciendo motivos económicos sostienen que tiene efectos negativos en el rendimiento económico general, sea porque es demasiado cara, sea porque obstaculiza los cambios estructurales. Sin embargo, se ha constatado que este enfoque es miope y superficial. Como lo demuestra la experiencia de los países que han tenido éxito en las esferas económica, política y social; el desarrollo económico y la protección social se refuerzan mutuamente y , en esencia, son elementos del mismo paradigma."

Todo ello sin dejar de destacar otra vez, el papel que la OIT, viene generando desde su creación en 1919, los Convenios y Recomendaciones (por ejemplo el 102 y el 128), con el Programa de Ottawa de 1966, las Conferencias Internacionales y Regionales, las Memorias del Director General donde se encara el tema, las reuniones de sectores profesionales de 1992 (de Empleadores en Montevideo y de Trabajadores en México) o de expertos (México 1993), o las tripartitas como la de octubre del 97 en Lima, o las otras realizadas en Harare, Budapest y Bangkok.

Prácticamente todos los países en las diferentes regiones del mundo están analizando opciones de reforma de la seguridad social. Para unos la prioridad es superar el déficit fiscal, para otros compensar los efectos de los cambios demográficos o simplemente reordenar regímenes que han sido distorsionados con medidas de coyuntura. Los puntos de partida varían sustancialmente entre las diferentes regiones. Así por ejemplo los países desarrollados tienen estructuras demográficas envejecidas, con desarrollo económico sostenido, con menores inequidades en la distribución del ingreso y con una cobertura quasi universal de los regímenes de jubilaciones y pensiones. Los países de Europa del Este analizan reformas a sus regímenes en un contexto de reestructuración e incluso refundación económica e igualmente con una cobertura quasi-universal. En Africa los fondos de previsión de capitalización individual están siendo transformados en regímenes colectivos de seguridad social en un contexto de cobertura extremadamente limitada. En América Latina se han impuesto en 8 países, únicos en el mundo, sistemas de administración privada de los fondos, por parte de sociedades anónimas lucrativas, de contribución definida y prestación indefinida.

En América Latina, Bonilla y Conte-Grand sintetizan así el proceso : "Todas estas reformas presentan algunas características comunes, que son: la racionalización y unificación de los regímenes generales y especiales imperantes, la reducción de los niveles de prestación y condiciones de elegibilidad menos generosas, por ejemplo en materia de edad y años de cotización exigidos. En todos los países, el papel del Estado cambió, y pasó de una función de financiamiento del suministro de seguridad a la reglamentación de éste. La nueva posibilidad frente a los regímenes de prestaciones definidas, financiados por el método de reparto y gestionados por el sector público, es la que ofrecen los regímenes de cotizaciones definidas, financiados por capitalización y administrados por el sector privado".

En Europa la definición por la reforma dentro de los sistemas públicos, está por su parte claramente expresado en documentos de la Comisión de las Comunidades Europeas, firmados en Bruselas, por todos sus estados miembros, donde se afirma que es necesario "Desarrollar previsiones comparables del gasto en pensiones que utilicen metodologías comunes y planteamientos económicos y demográficos armonizados así como , evaluar los elementos de reforma más adecuados para garantizar la continuidad de los sistemas públicos de pensiones preservando al mismo tiempo sus aspectos básicos de solidaridad", reafirmando que "puesto que no parece una solución realista pasar sistemáticamente a planes capitalizados de pensiones, la mayoría de los Estados Miembros centran sus esfuerzos en garantizar la continuidad de los regímenes públicos de reparto, lo que requerirá la introducción de reformas significativas" (12/3/97), reafirmado un año después (el 23/4/98), en documento similar:

"Sin embargo, la privatización, en el sentido de una implicación del sector privado con fines lucrativos en la prestación de servicios de protección social, se ha desarrollado poco en la mayor parte de los países, y nada hace pensar, aparte de la oferta de pensiones complementarias, que sea probable un crecimiento significativo en el futuro próximo".

Y el mayor problema mundial de la seguridad social, que es la escasa cobertura, sigue existiendo en los países y regiones más necesitados de ella. Así lo muestra un reciente estudio de OIT sobre exclusión en seguridad social. En Africa subsahariana y en el Sur de Asia, la cobertura de la seguridad social obligatoria se cifra entre el 5 y el 10 por ciento de la población activa, porcentaje que está disminuyendo. Por ejemplo, en la India, no más del 10 por ciento de los trabajadores, se encontraban, mediados de la década de 1990, en el sector estructurado, en comparación con más del 13 por ciento de mediados del decenio de 1980. En América Latina, la cobertura se sitúa aproximadamente entre el 10 y el 80 por ciento y está en franco estancamiento. En el Sudeste y en el Este de Asia, la cobertura puede variar entre el 10 y el 100 por ciento y, en general, está aumentando. En la mayoría de los países europeos en período de transición, la cobertura oscila entre el 50 y el 80 por ciento, mientras que en la mayor parte de los países desarrollados, ha llegado prácticamente al 100 por ciento.

Por otro lado está la estadística real, que resume la situación de los regímenes previsionales en el mundo. Según el libro publicado en 1997 por la Administración de la Seguridad Social de EE.UU.:

3.TENDENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES EN AMERICA LATINA.

En el entendido que los programas de seguridad social se desenvuelven en determinados contextos socioeconómicos que deberían servir de base para el establecimiento de políticas, se realiza una breve reseña de lo que ha acontecido en América Latina en la última década . A tales efectos se recurrió a diversos documentos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

CRECIMIENTO ECONOMICO: INSUFICIENTE, DEPENDIENTE E INESTABLE

La década de los 90 se caracterizó por la aplicación de reformas estructurales y políticas de estabilización en el continente. Las primeras abarcaron un conjunto de políticas acerca de desregulaciones de la economía, privatizaciones de empresas y servicios públicos y una mayor apertura externa.

Si bien se retomó una senda de crecimiento económico el mismo ha sido exiguo: 1,6% promedio anual per cápita frente a -0,9% de la década del 80. El crecimiento logrado ha sido inferior al experimentado entre 1945 y 1980.

El comportamiento de la actividad económica refleja un patrón de dependencia acentuada frente a los altibajos del financiamiento externo. Los flujos de capital hacia la región fueron muy importantes en el primer lustro de la década pero se volvieron muy inestables a partir del denominado efecto "tequila" en 1995.

La inestabilidad de los flujos de capitales explica también la fragilidad del patrón del crecimiento económico de los 90. En particular, el fuerte sesgo en favor de la revaluación cambiaria que ha caracterizado los períodos de auge ha sido responsable de los serios problemas de ajuste que han enfrentado los sectores productores de bienes y servicios comercializables en varios países, así como de eventuales ataques especulativos que han acentuado la inestabilidad y los riesgos de crisis financieras.

La década del 90 culminó con el crecimiento más rápido del volumen de las exportaciones reales de la historia regional (8,9% entre 1990 y 1999), aún así, la participación de América Latina y el Caribe en el total de exportaciones mundiales sigue siendo muy baja, sólo ligeramente superior al 5%.

La apertura y el acceso renovado al financiamiento externo han redundado en un crecimiento aún más rápido de las importaciones. Por este motivo, el déficit comercial ha tendido a ampliarse, alcanzando niveles similares a los de la década del 70, lo cuál plantea una gran interrogante acerca si el actual patrón de crecimiento es viable dada la inestabilidad del financiamiento externo.

El auge de la inversión extranjera directa no se ha traducido en su totalidad en la ampliación de la capacidad productiva, ya que su componente más dinámico han sido las fusiones y adquisiciones de activos existentes, primero públicos (privatizaciones) y más recientemente privados.

En síntesis, la debilidad del crecimiento económico promedio de la región revela problemas tanto macroeconómicos como sectoriales y microeconómicos. A nivel agregado refleja el deterioro de la relación entre el crecimiento económico y las cuentas externas y la insuficiente recuperación de las tasas de inversión. A nivel sectorial refleja la incapacidad de los distintos sectores de enfrentar la competencia externa y la ruptura de cadenas productivas, especialmente en el sector manufacturero. A nivel microeconómico refleja el predominio de estrategias defensivas de adaptación de las empresas al nuevo contexto en vez de estrategias ofensivas.

EMPLEO: Aumento de la desocupación y de la informalidad

El crecimiento económico de la región en la década, moderado e inestable, se ha centrado en muchos países en sectores dinámicos intensivos en capital o en recursos naturales, lo que ha conducido a la exclusión de trabajadores cuyas calificaciones específicas han quedado desvalorizadas. Ello se ha sumado al aún importante incremento de la población en edad de trabajar y de la participación laboral, y a las brechas estructurales entre las calidades de trabajo disponibles y las calificaciones requeridas por las transformaciones tecnológicas y de la estructura productiva.

Los cambios tecnológicos y organizativos que se han dado tanto en las empresas como en el conjunto de la economía durante la última década han contribuido a acentuar la inequidad social.

La expansión del empleo y los ingresos se ha concentrado en un grupo reducido, lo que se refleja en particular en la ampliación de la brecha salarial entre trabajadores con distintos niveles de educación. La ampliación de la brecha salarial refuerza la segmentación estructural del mercado de trabajo, entre núcleos formales o modernos, con buenas condiciones de trabajo, y otros de baja productividad, con condiciones precarias. Estos segmentos se diferencian, entre otras cosas, por la estabilidad en el empleo, los niveles de remuneración y productividad, las posibilidades de capacitación y actualización, la duración de los períodos de desempleo, la rotación de oficios y empleadores, la cobertura de la seguridad social, el ambiente de trabajo y la existencia de contrato de trabajo.

Como una primera aproximación a los problemas de empleo en América Latina podemos observar en los siguientes cuadros la evolución en la década del desempleo abierto y del sector informal:

Cuadro 1: Tasas de desempleo en América Latina

Fuente: CEPAL

* El dato no estaba disponible

Cuadro 2: Importancia del sector informal en América Latina

Fuente: CEPAL

En doce los dieciocho países considerados el desempleo era mayor al final de la década que al principio. En promedio aumento un 50%.

El cuadro 2 debe tomarse como una primera aproximación a los problemas de empleo que no son el desempleo abierto, tiene como sustento la segmentación estructural de los mercados de trabajo en América Latina. En principio no considera la situación del empleo en el sector rural que sigue siendo muy importante en varios países. Por otra parte la clasificación entre formal e informal tiene validez como vía aproximativa, sobre todo si interesa evaluar las condiciones de trabajo en cuanto a estabilidad del empleo, existencia o no de contrato laboral y en particular los derechos a la Seguridad Social. Por ejemplo trabajadores en empresas no micros pueden estar fuera del sistema de Seguridad Social y viceversa. Así también trabajadores independientes pueden estar en relaciones con el sistema moderno de la economía. Más adelante se discutirán con más detalles estos aspectos.

Pero más allá de la necesidad de explicitar con mayor detalle las dimensiones y las características del sector informal, todos los análisis coinciden que en la última década ha crecido. En un informe realizado por el Director General de OIT en la XIV Reunión Regional Americana se dice que el empleo en el sector público había disminuido del 15,5% del total en 1990 al 12,9% en 1998, el empleo en las grandes empresas privadas había disminuido del 32,7% del total al 28,4% en el mismo período, mientras que el empleo autónomo y en pequeñas empresas privadas aumento del 44,8% al 51%.

Según Tokman y Martinez (Los temas laborales del Mercosur) de aproximadamente 8,2 millones de nuevos empleos generados en el período 1990-1996, en los países del Mercosur, algo más de 7,9 millones corresponden al sector informal.

ALTOS NIVELES DE POBREZA Y CONCENTRACION DEL INGRESO

Cuadro 3: Pobreza y distribución del ingreso en América Latina. Años 1996 o 1997

Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL

a/ Sintetiza la distribución del ingreso. Un coeficiente más alto indica una peor distribución del ingreso. El coeficiente está estimado para las zonas urbanas.

b/ los datos de porcentaje de hogares pobres son de zonas urbanas.

c/ Los datos son de 1986 para el indicador de pobreza y de 1989 para el de la distribución del ingreso.

Solamente uno de los países, Uruguay, tiene un coeficiente de Gini de 0,300.Por otra parte, 14 países aparecen con indicadores de pobreza medido en hogares superiores al 40 %.

Sin perjuicio de ello, se considera de fundamental importancia, como lo señala el Informe del Secretario General a este evento, profundizar en estos indicadores. Un estudio del ERT sobre Infancia y Pobreza para Uruguay, detecta la necesidad, compartida por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE - oficial) y el PNUD, de establecer su propio índice de pobreza para este país. Definido el mismo, el porcentaje de hogares pobres con otros indicadores, asciende al 16 % y se detecta un fenómeno peculiar: el alto índice de infantilización de la pobreza.

GASTO PUBLICO SOCIAL

El gasto público social es el instrumento más importante por medio del cual el Estado influye sobre la distribución del ingreso, particularmente en su distribución secundaria, a la vez que, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permite incidir en algunos de los factores estructurales que influyen en su distribución primaria. El impacto distributivo del gasto social dependerá de su magnitud, su distribución y su financiamiento. Los componentes del gasto público social son la educación, la salud, la seguridad social, la asistencia social y la vivienda.

ASPECTOS DEMOGRAFICOS

A los efectos de evaluar la pertinencia de las políticas sociales y en particular las de seguridad social es necesario identificar en que etapa de la denominada transición demográfica se encuentran los países. En este sentido la realidad de América Latina es heterogénea. Sin embargo, como se verá más adelante, las reformas en seguridad social que se han introducido en el continente tienen un patrón similar y no parecen contemplar este aspecto fundamental.

Lo que sigue es una síntesis de un documento del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE).

La transición demográfica ha sido descrita como un proceso de larga duración, que transcurre entre dos situaciones o regímenes extremos: uno, inicial, de bajo crecimiento demográfico con altas tasas de mortalidad y fecundidad, y otro, final, de bajo crecimiento pero con niveles bajos en ambas tasas. Entre ambas situaciones se pueden identificar dos momentos principales. El primero, en el que la tasa de crecimiento de la población aumenta como consecuencia del descenso de la mortalidad, y el segundo, en el que dicho crecimiento disminuye, debido al descenso posterior de la fecundidad. En qué magnitud y a que velocidad cambia la tasa de crecimiento, dependerá de la velocidad y del momento en que comienzan a descender la mortalidad y la fecundidad (Chesnais, 1986).

La CELADE (1996) ha construido una tipología para los países de América Latina. Los grupos son los siguientes:

Grupo 1. Transición incipiente. Son países con alta natalidad y mortalidad, con un crecimiento natural moderado, del orden de 2,5%. Los países de este grupo son Bolivia y Haití que, por su elevada tasa de fecundidad, tienen una estructura por edades muy joven con una alta relación de dependencia.

Grupo 2. Transición moderada . Son países de alta natalidad, pero cuya mortalidad ya puede calificarse de moderada. Por este motivo su crecimiento natural es todavía elevado, cercano al 3%. Los países de este grupo son El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. El descenso de la mortalidad, sobre todo durante el primer año de vida, se ha traducido en un rejuvenecimiento de la estructura por edades, lo que también lleva a una elevada relación de dependencia.

Grupo 3. En plana transición. Son países con natalidad moderada y mortalidad moderada o baja, lo que determina un crecimiento natural moderado cercano al 2%. Los países de este grupo son: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, República Dominicana y Venezuela. Como el descenso de la fecundidad es reciente la estructura por edades se mantiene todavía relativamente joven, aun cuando ya ha disminuido la relación de dependencia.

Grupo 4. Transición avanzada Estos son países con natalidad y mortalidad moderada o baja, lo que se traduce en un crecimiento natural bajo, del orden del 1%. Los países de este grupo son Argentina, Uruguay y Chile. Los dos primeros han tenido fecundidad y mortalidad bajas por un largo período y, por lo tanto, tienen un crecimiento y una estructura

de edades similares a la de los de países desarrollados.

NIVELY COMPOSICION DEL GASTO

El gasto público social había sufrido una importante reducción durante la década de los 80 y se recuperó en los 90, pero aún los niveles son muy insuficientes. Según la CEPAL en el bienio 1990-1991 era el 10,1% del PBI y se ubicó en 12,4% en el bienio 1996-1997. En el siguiente cuadro puede verse un detalle por sectores y por países:

Cuadro 4 Gasto público social en % del PBI. Bienio 1996-1997

Fuente: CEPAL

a/ El dato en seguridad social incluye salud

Existe una gran disparidad entre los países. Así un conjunto de ellos (Uruguay, Panamá, Costa Rica y Brasil) rondan o superan levemente el 20%, mientras que 8 países no superan el 10%.

En materia de Seguridad Social se destaca el gasto en Uruguay que es el triple del promedio de la región, mientras que 7 países tienen niveles inferiores al 5%.

Una reciente investigación realizada por la CEPAL midió el efecto redistributivo del gasto público social en ocho países de América Latina. Para ello se construyó un índice que es la relación entre el porcentaje del gasto recibido por el 40% más pobre de la población dividido la proporción del ingreso primario que recibe dicho sector. Si el índice es mayor a 1 el gasto es positivo desde el punto de vista de la distribución del ingreso y cuanto más alto más positivo.

El gasto más progresivo resultó en educación primaria con un coeficiente de 4,5, mientras que el gasto en seguridad social tuvo un coeficiente más bajo de 2,1. Como se verá más adelante la potencialidad distributiva de los gastos en seguridad social, en buena medida es amputada por la baja cobertura existente en la mayoría de los países del continente.

Sin embargo, el impacto distributivo del gasto social no es solo función de los sectores a quienes va dirigido dicho gasto, sino también, a la magnitud del mismo (U$S 100 dirigido al sector más pobre tendrá un efecto distributivo nulo) y a la modalidad de su financiamiento. Con respecto a la magnitud ya se vio que en general es relativamente baja.

Se sabe que el financiamiento a través de una estructura tributaria basada en impuestos directos es más progresiva que otra sustentada en impuestos indirectos al consumo, en América Latina la tributación directa viene perdiendo importancia. Mientras en los países de la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE) el 65% de la recaudación corresponde a impuestos directos ( y cuatro quintas partes de esa proporción a impuestos sobre la renta personal), en América Latina los tributos directos sólo representan el 25% de la recaudación (en su mayor parte por renta de las empresas).

En conclusión, se percibe que el desarrollo de políticas sociales que tenga en cuenta la situación demográfica, modificaciones en el sistema tributario y las necesidades sociales, tiene un potencial no explotado para coadyuvar a forjar sociedades mas equitativas en la región.

4.TENDENCIAS EN AMERICA LATINA EN SEGURIDAD SOCIAL Y EN SALUD.

En este capítulo se realizará una descripción breve, aunque más detallada que lo señalado en el capítulo 2, de las principales tendencias que se vienen observando en la materia en América Latina.

TENDENCIAS GENERALES OBSERVADAS EN LOS 90

En América Latina la realidad muestra que la seguridad social no se ha universalizado. Si bien la situación es heterogénea se puede afirmar que la cobertura en términos generales es baja.

Según la reciente publicación de la OIT, "Seguridad social para la mayoría excluida", uno de los problemas fundamentales con que se enfrenta la seguridad social en la actualidad es que más de la mitad de la población mundial están excluidos de cualquier tipo de protección obligatoria de la seguridad social. No están cubiertos ni por un régimen de seguro social contributivo ni por una asistencia social financiada a través de la fiscalidad.

En América Latina pese a que la cobertura promedio alcanza sólo a la tercera parte de la población (con un rango de 10 a 80 % según los países), la tendencia principal observable en los 90 ha sido la privatización total o parcial de los sub-sistemas de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) y la reforma con privatización en el sector salud, denominadas reformas de tipo estructural. En un estudio recientemente publicado (Carmelo Mesa-Lago, enero 2000), se analizan las transformaciones ocurridas en 10 países de América Latina, se concluye que en 8 de ellos se produjeron reformas de tipo estructural en el sistema IVS y en 4 en el sector salud. Sin embargo el gran problema sigue sin resolver: mas de 2/3 de la población no tiene cobertura del seguro social, según Mesa Lago.

Nota: en el 2000 se reformaron los regímenes en Nicaragua (al estilo de los otros 8 países) y en Costa Rica (con un predominantemente fuerte sistema estatal).

No obstante, siendo que el problema principal de la seguridad social en América Latina es su bajo nivel de cobertura las reformas implementadas en la región no han contemplado este crucial aspecto. Según un estudio realizado por Conte-Grand y Bonilla las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina se han llevado a cabo, por definición, sobre regímenes en curso y no han considerado a los grupos tradicionalmente excluidos, ni eliminado la mayoría de los regímenes de privilegio de grupos especiales en los países.

Los diagnósticos de los sistemas antiguos latinoamericanos que fueron utilizados por los impulsores de los planes obligatorios privados de cotización definida, se pueden también esquematizar a partir del trabajo de Conte-Grand, "Reparto o Capitalización – Gestión pública o privada", OIT, 1995, y del ya citado con Bonilla: los principales problemas de la seguridad social en la región son la cobertura, los aspectos económico financieros, los de nivel e impacto de las prestaciones y los de administración. Avanzando en el detalle, enumeramos: baja o nula cobertura para los más pobres y excluídos (rurales, informales, trabajadores independientes y cuentapropistas, indígenas); evasión y morosidad en el pago de contribuciones, caída en la relación contribuyentes/beneficiarios, utilización de fondos por los presupuestos gubernamentales y mala inversión de los mismos; envejecimiento de algunas poblaciones, escasa generación de empleo y afectación de la necesaria competitividad de las empresas, privilegios de determinados sectores según los países o en general (militares, políticos, profesionales, empleados públicos, docentes); excesivos costos financieros de administración y baja eficiencia de los servicios públicos de seguridad social, junto a corrupción y escasa profesionalidad.

No obstante esta realidad de las reformas latinoamericanas, surgen preguntas y cuestionamientos alentadores. Por ejemplo, en un estudio de Ana María Lagares (OIT), se pregunta: ¿Eran necesarias las reformas tal cual se llevaron a cabo?.

Analizando los procesos de reforma de América Latina, fundamentalmente, Chile, Perú, Argentina y Uruguay, Lagares, expresa : "Cabría preguntarse si las reformas emprendidas eran irremediables como suelen argumentar los que las propugnaron o si, por el contrario, responden al deseo de los agentes económicos - bancos y grupos empresariales- (muy poderosos en todos estos países), de gestionar volúmenes tan importantes de recursos como los que proporcionan las cotizaciones que se realizan a cuenta de los salarios percibidos por los trabajadores".

Por otra parte, complementariamente y citando a Bonilla, señala que "el debate en torno a la reforma de la seguridad social se ha polarizado de tal manera que hay una gran incomprensión entre los copartícipes sociales, que , por un lado, defienden la completa privatización de los sistemas y, por otro, los que quieren mantener los sistemas públicos de seguridad social".

A nivel internacional y en la misma dirección, una afirmación realizada en la Conferencia de Estocolmo sobre el Futuro de la Seguridad Social convocada por la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) y el gobierno de Suecia, entre los días 29 de junio y 1° de julio de 1998 el representante del Fondo Monetario Internacional (FMI), Jefe de la División de Análisis Fiscal, Sr. Richard Hemming, ante latinoamericanos y especialistas de todo el mundo presentes, afirma que ahora el FMI tenía muchas dudas acerca de la viabilidad de los sistemas de capitalización implantados en América Latina, en virtud del comportamiento que se viene observando. Estas expresiones del representante del FMI generaron mucha atención, entre otros del Dr. Walter Schültess, ex Subsecretario de Seguridad Social y Superintendente de las AFJP de Argentina, quien intervino sorprendido, expresando que años atrás el FMI propiciaba la introducción de instituciones de capitalización individual en esta región en sustitución de los sistemas de reparto, incluyendo esas recomendaciones en las Cartas de Intención firmadas por los gobiernos.

Acontecimientos como la Iniciativa de Estocolmo, también son síntomas de estos cambios: el buró de la AISS encomendó a su presidente para investigar como ayudar en este debate. Y como parte de ello, en la Conferencia citada, se presentó el libro de Lawrence Thompson "El debate sobre la reforma de la Seguridad Social: en busca de un nuevo consenso, primer paso de la iniciativa de Estocolmo": allí aparecieron nuevos elementos y enfoques, continuados en la Iniciativa de la AISS lanzada en Roma, en diciembre de 1999.

Por su parte, en otro importante documento de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Cambridge, Reino Unido, se afirma , luego de analizar varios ejemplos de sociedades en el mundo, que "el análisis hecho en secciones anteriores ha mostrado no sólo que el plan de jubilaciones propuesto por el Banco Mundial adolece de fallas en cuanto a política social se refiere sino también que dista indudablemente de intensificar el crecimiento económico", concluyendo que "cada uno de los eslabones de la cadena de la causalidad que ligan a los fondos de jubilaciones con la extensión del mercado de capitales y a éste último con el crecimiento económico, puede cuestionarse seriamente, tanto en términos teóricos como empíricos".

Los sindicalistas latinoamericanos también han expresado su preocupación, no sólo por los efectos sobre los derechos de los trabajadores formales e informales, pobres o no pobres, sino también por los efectos sobre el conjunto del Estado.

" (...) Advierten con enorme preocupación, en función de la gran concentración de recursos existentes administrados por organizaciones con sentido de lucro ajenas a la Seguridad Social, y (considerando) la influencia que de ello deriva en el resto de la sociedad, fundamental y prioritariamente en el político, que constituye fuera de toda duda una situación que puede atentar contra la estabilidad democrática en función de su enorme capacidad de presión", (OIT-FES, Chile, junio, 1998).

En sentido similar, alertaba en mayo/98 en Montevideo durante el Seminario sobre Proyecto Alternativo convocado por el PIT-CNT, el conocido consultor de OIT, Jaime Ruiz-Tagle: "la administración privada de los fondos de pensiones entrega a un enorme poder económico muy difícil de controlar, a unas pocas empresas que los manejan, los recursos que pertenecen a los trabajadores, lo que implica un gran poder económico y político".

Sin embargo los decisores de política en América Latina tuvieron en cuenta otras consideraciones, la preocupación principal era disminuir el gasto, ello en un continente donde en la mayoría de los países el gasto en seguridad social es bajo. Los defensores de la privatización argumentan que la misma tendrá efectos beneficiosos en el ahorro nacional, el desarrollo del mercado de capitales y la inversión productiva. Sin embargo dichas tesis han sido cuestionadas severamente por distintas instituciones y expertos. Recientemente, quién hasta el año 1999 fuera vicepresidente del Banco Mundial y economista en jefe de dicha institución, Joseph E. Stiglitz, ha sustentado una visión sumamente crítica a los postulados que el Banco Mundial desarrollara en el documento "Envejecimiento sin crisis" donde propone la privatización de los seguros sociales públicos. En su trabajo "Un nuevo análisis de la reforma de las pensiones: diez mitos sobre los sistemas de seguridad social" escrito junto a Peter Orszag, presentado en setiembre del 1999 en la Conferencia del BM en Wáshington DC, Stiglitz desnuda en 3 capítulos estos 10 mitos: los macroeconómicos, los microeconómicos y los de economía política. Esta imprescindible y actual lectura crítica de los modelos impuestos por el BM en América Latina, es ratificada en sus conceptos por el mismo autor en Davos hace pocos días, al afirmar ante la pregunta de un periodista de "Clarín" acerca de su opinión sobre las privatizaciones en salud y seguridad social: "Hay algunas de estas políticas que tienen sentido para algunos países y muchas que son un desastre para muchos países. Ejemplo las privatizaciones de los sistemas de jubilaciones van a ser desastrosas para muchos países".

ReformaS EN EL sistema jubilaciones y pensiones

En el año 1994 el Banco Mundial (BM) emitió el citado informe (Envejecimiento sin crisis) donde se realiza un diagnóstico del funcionamiento de los sistemas públicos de pensiones, se concluye en la necesidad de desmantelar los mismos y sustituirlos por otros, sobre la base de tres pilares:

i..- Un primer pilar administrado por el sector público, financiado con impuestos y con una prestación mínima.

ii.- Un segundo pilar de ahorro personal u ocupacional obligatorio, administrado por el sector privado y totalmente financiado con las técnicas de capitalización.

iii.- Un tercer pilar, similar al segundo, pero opcional para las franjas de ingresos superiores a determinado nivel.

En el informe citado se dan una serie de recomendaciones para realizar la transición de los actuales sistemas al propuesto, dados los distintos desarrollos de los sistemas públicos. Sin embargo el BM es enfático en el objetivo último. Citamos el informe:

"¿Cómo deben los países iniciar este proceso? ¿Y como pueden efectuar la transición los países que ya tienen grandes pilares públicos? Las metas finales son las mismas para todos, pero el camino a seguir y el tiempo que se necesite dependerán de las circunstancias de cada país."

La propuesta significa, en pocas palabras, la sustitución de los seguros sociales de administración pública por un sistema privado, similar al seguro mercantil pero obligatorio.

La iniciativa del BM tiene un referente histórico en el modelo Chileno implantado en 1981. En los años 90 se han propagado por América Latina distintos programas de capitalización individual cuya inspiración han sido el modelo chileno y las recomendaciones del BM. Así en los países Argentina, Perú, Bolivia, Colombia, México, El Salvador y Uruguay se ha introducido el régimen de cuenta individual bajo administración privada para sustituir parte o todo el sistema público.

Se han clasificado las reformas de tipo estructural en tres grupos: sustitutivos, mixtos y paralelos.

Sustitutivo: se cierra el sistema público y se reemplaza con un sistema de capitalización plena e individual (CPI). Países: Chile, Bolivia, México y El Salvador.

Mixto: Se reforma el sistema público y se lo integra como componente básico con un nuevo componente de CPI. Países: Argentina y Uruguay

Paralelo: Se reforma el sistema público creando un nuevo sistema de CPI que compite con el público. Países: Perú y Colombia.

Más allá de peculiaridades los sistemas de CPI tienen en común que el aporte de los trabajadores es administrado por empresas privadas con fines de lucro (principalmente empresas asociadas a los bancos). La administración implica que el aporte de los trabajadores, previa deducción de una comisión, se invierte en el mercado de valores. Una vez generada la causal jubilatoria el trabajador puede retirar el capital acumulado o contratar una renta vitalicia en base a la expectativa de vida, según se disponga en cada país.

Se denominan estos sistemas de cotización definida, cuya contracara es la prestación indefinida. En efecto en un sistema público de solidaridad la prestación se define en base a los salarios y determinados parámetros (tasas de remplazo, cálculo del básico jubilatorio, etc.), por eso se denomina esta modalidad como de prestación definida, ya que, dados los parámetros, la prestación es función de los salarios. En un sistema de CPI dados los salarios la prestación no queda definida, ya que dependerá de la valorización de los aportes de los trabajadores en el mercado de valores.

Reformas en salud

Siguiendo el documento de Mesa Lago ya citado, el autor encontró que de los diez países analizados, en cuatro de ellos se han realizado reformas que promueven la expansión del sector privado. El autor agrupa dichas reformas en dos modelos: selectivos duales (Chile y Perú) y selectivos múltiples (Colombia y Argentina).

Chile fue pionero en la reforma de la salud igual que en el caso de las pensiones, pero a diferencia de este caso el seguro social público no se cerró, sino que se reformó, integró y descentralizó, además se creó un sistema privado de prepago administrado por las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Los asegurados pueden optar por el sistema público o el privado. En 1997, el 27% de la población estaba cubierto por las ISAPRES y 64% por el seguro social público. Los asegurados de ingresos medio superior y alto se pasaron a las ISAPRES, lo cual dejó al sistema público con el grupo de bajo ingreso y los pobres, o sea, con menos recurso, lo cual contribuyó al deterioro del mismo.

En 1996 se consolidó el marco legal de la reforma en salud de Perú. Las características principales son: a) el seguro social continúa con sus asegurados pero sus prestaciones básicas se pueden complementar con otras superiores ofrecidas por Entidades Prestadoras de Salud (EPS, similares a las ISAPRES); b) EL Ministerio de Salud continúa, al menos legalmente, cubriendo a los no asegurados de bajo ingreso y a los pobres; c) Las EPS pueden ser privadas, mixtas o públicas.

En Colombia, la ley de reforma de la salud promulgada fue en 1993. Existen 2 sistemas generales: contributivo (seguro social) y subsidiado (resto de la población no asegurada incluyendo a los pobres) Existen múltiples entidades administradoras y múltiples entidades prestadoras de servicios. Las EPS garantizan un plan básico de salud que cubre al afiliados y su familia; paquetes con prestaciones adicionales y mejores pueden comprarse con un pago extra. La meta inicial era que en el 2000 toda la población estuviera cubierto por el plan básico y este fuera uniforme para todos. Pero se esta muy lejos de alcanzar dicha meta.

En Argentina, antes de la reforma, los seguros sociales de salud estaban controlados por las obras sociales, administradas por los sindicatos, limitadas a los miembros de cada gremios ("cerradas"). Una ley de 1993 concedió a los trabajadores la libertad de elección de una obra social, las "abrió" a toda la población asegurada. Una ley de 1995 introdujo las reformas siguientes: a) la eliminación de la doble cobertura en obras sociales; b) la libertad de elección a todos los jubilados y pensionados entre el programa médico que los cubría exclusivamente y las obras sociales; y c) el establecimiento obligatorio de un paquete mínimo de prestaciones de salud para todas las obras sociales.

RELACIONES INFORMALES DE TRABAJO: ASPECTOS TEORICOS

El objetivo de este capítulo es presentar una visión panorámica de los diferentes enfoques con los que se han analizado las actividades informales en los países latinoamericanos y llamar la atención sobre las nuevas manifestaciones de la informalidad en el contexto de los actuales procesos de reestructuración productiva y social. Se destacan algunos de los desafíos que se presentan para pensar formas eficaces de extender la protección social a más amplios sectores de la población.

Integración social, trabajo asalariado y ciudadanía

El criterio fundamental para definir la integración social ha sido la regulación del Estado sobre el trabajo asalariado a fin de definir un modelo de ciudadanía. Aunque los trabajadores independientes no están exentos de la intervención estatal, la misma sobre el trabajo se inicia en el capitalismo por el régimen del trabajo asalariado.

Por otra parte, la informalidad no se corresponde necesariamente con una exclusión total, hay personas que prefieren trabajar sin reglamentación o por cuenta propia y que pueden conseguir niveles de ingresos superiores a que si fueran trabajadores asalariados. Pueden recurrir a otros mecanismos integradores que no pasan necesariamente por el mercado o por la protección estatal, como la relaciones de reciprocidad, por ejemplo.

Pero es innegable que existen dificultades para definir un padrón de integración social alternativo al régimen salarial, éticamente aceptable y económicamente eficiente.

La discusión sobre la informalidad no refiere a una cuestión meramente técnica de definición de sectores no asalariados, la definición de informalidad remite a la cuestión de si la ciudadanía debe ser definida solamente en relación a la ciudadanía salarial.

Los antecedentes teóricos del concepto de informalidad

En los años 50 y 60 se acudió al concepto de marginalidad para caracterizar a las poblaciones migrantes que ofrecían su fuerza de trabajo en los centros urbanos.

En los abordajes marxistas los sectores que migraban a las ciudades fueron vistos como "ejército industrial de reserva" o "sobrepoblación relativa" , mano de obra potencial que esperaba ingresar al mercado de trabajo formal y que no era absorbida debido al nuevo modelo de desarrollo y a las dificultades de encontrar vivienda.

Algunos autores como Germani ya en los años 70 señalaban que la marginalidad significaba la no participación en varias esferas institucionales de la sociedad debiéndose acudir a explicaciones demográficas, políticas, socioculturales, destacándose la existencia de modelos familiares de socialización que perpetuaban la subcultura de la pobreza.

Otras definiciones de marginalidad (Faría, 1976) dieron importancia a la dimensión ocupacional en tanto ella conecta las diferentes esfera de la vida social. Teniendo en cuenta la existencia de una dimensión normativa (privación de acceso a derechos) y una dimensión material (privación de bienes materiales y pobreza) la marginalidad ocupacional estaría vinculada a ambas dimensiones. La exclusión de la estructura ocupacional se refiere no sólo a la exclusión del trabajo industrial sino también del sector servicios, sea el sector terciario relacionado al industrial como a los servicios personales más tradicionales.

De todos modos se afirmaba la homogeneidad de los sectores que no se incorporaban al mercado de trabajo. Tanto sus condiciones materiales de vida como sus pautas culturales eran categorizadas como tradicionales en oposición a las modernas. Su no integración aparecía como resultado también de sus características socio-psicológicas. (Machado, 1993). Subyace una concepción dualista en la que elmodelo a alcanzar es una sociedad moderna en que todos estuviesen integrados en forma homogénea al mercado de trabajo formal. Los no asalariados aparecían como sectores sociales que tenderían a desaparecer.

Diversos enfoques sobre la noción de sector informal

El tratamiento de este tema se inició con un trabajo de Keith Hart titulado "Informal income opportunities and urban employement in Africa" presentado en el seminario "Desempleo urbano en Africa", realizado en Sussex en 1971.

A partir de la misión de OIT en Kenia, la informalidad fue definida como "una forma urbana de hacer las cosas cuya marca distintiva incluye: pocas barreras a la entrada para el empresario en términos de habilidades y capital requerido; empresas de propiedad familiar; operación en pequeña escala; producción de trabajo intensiva con tecnología adaptada; y un mercado no regulado y competitivo". Es una perspectiva más dinámica que la teoría de la marginalidad y al mismo tiempo más simple. Sin embargo, responde a cuestiones que las teorías anteriores no respondían, como el desempeño de los migrantes pobres que se adaptan y sobreviven dentro de las limitaciones de las economías urbanas periféricas.

Por otra parte, los sectores urbanos dejan de ser sectores en extinción como eran considerados al inicio y pasan a ser los que a través de las estrategias de sobrevivencia, pueden hacer uso de la creatividad de la pobreza, desenvolviendo modos alternativos de vida. Esta fue la visión optimista desarrollada por el Banco Mundial al final de los 80.

La principal debilidad analítica del término radica en la variedad de significados y la multiplicidad de realidades que abarca. Se han utilizado distintos conceptos y definiciones y se han realizado mediciones que dificultan la aprehensión de este vasto conjunto de trabajo no asalariado.

El enfoque de la PREALC y sus desarrollos

El Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) tuvo un papel pionero en la investigación sobre la informalidad a inicios de los sesenta. En un primer momento produjo una gran cantidad de trabajos empíricos y comenzó a teorizar sobre la existencia de un excedente de mano de obra que mostraba que el proceso de industrialización no lograba un incremento de las oportunidades de empleo por distintas causas (estrechez del mercado interno, transnacionalización del proceso industrializador y sesgo del progreso técnico). Ese excedente laboral se localizaba fuera del sector moderno, se habló de subordinación heterogénea para aludir a que la expansión del sector informal dependía de nichos económicos no ocupados por el sector moderno (Tokman, V. 1978).

El criterio de diferenciación del sector formal respecto al informal era la relación capital/trabajo operacionalizada en la variable proxy, tamaño del establecimiento según el número de personas ocupadas.

Se redefinió el concepto en los años 80 destacando que la racionalidad de producción del sector informal era diferente a la racionalidad de la empresa capitalista moderna. El objetivo económico de la empresa informal sería la sobrevivencia del individuo y de su familia, en contraste con el objetivo de la empresa capitalista que sería la acumulación de beneficios.

En ese sentido la informalidad continúa siendo estudiada como parte de las estrategias de sobrevivencia del migrante pobre, razón por la cual continúa a tener como referencia las actividades excluidas del sector moderno y por lo tanto es vista como sinónimo de pobreza.

Este enfoque estructuralista presenta a la informalidad como una alternativa frente a la falta de posibilidades de la economía. El desempleo abierto, así como el subempleo son factores determinantes de la pobreza, de la marginalidad en su expresión urbana y del aumento de la desigualdad social.

Estudios empíricos realizados por CEPAL (1994) muestran que si bien la mayoría de los pobres realizan actividades informales, esto no significa que este sector esté integrado sólo por pobres. Ello no significa desconocer que la pobreza es significativa entre los informales.

Abordajes más dinámicos (que comienzan a aparecer desde los 70) han mostrado que las actividades típicamente capitalistas, al mismo tiempo que crean una configuración para otras actividades formales, están creando espacios económicos que pueden ser ocupados por pequeños productores y por trabajadores autónomos. El espacio informal aparece como subordinado a los movimientos de producción formal y de esta forma nacen, se desarrollan y desaparecen. Hay un flujo de ingresos del formal para el informal que se produce a través de la subcontratación, la prestación de servicios, venta de mercaderías, ahorros acumulados en empleos formales que después son utilizados en actividades informales. Se detectan así ocupaciones tales como asalariados ocasionales o temporales, "disfrazados" que aparecen como autónomos o como pequeñas empresas.

Este enfoque permite ver que no se trata de dos sectores sino relaciones de producción que se estructuran en un continuo. En períodos de retracción de la actividad económica formal, las formas precarias de empleo y el sector informal aumentan, así como disminuye el nivel medio de ingresos. El nivel de ingresos medios de los informales es cíclico y acompaña el ingreso del de los formales.

El enfoque regulacionista

A diferencia del enfoque anterior centrado en el proceso productivo y en la diferenciación de sectores de naturaleza tecnológica este enfoque privilegia la existencia o no de regulación estatal y se centra en el mercado de trabajo.

Una versión de este enfoque considera que el sector informal está integrado por un conjunto de actividades que no cumplen con la reglamentación existente, ya sean laborales, fiscales, etc. El más conocido exponente de esta posición es el economista neoliberal De Soto (1986). La aparición de actividades informales o ilegales se debe a las imperfecciones del sistema impositivo y de las regulaciones existentes. Para hacer frente a este problema se ha propuesto la desregulación de los mercados y el retiro de la mayor parte de las intervenciones estatales.

Otra versión regulacionista plantea la problemática en términos del desarrollo general del capitalismo. No se trataría meramente de actividades atrasadas (las actividades de sobrevivencia, la producción e intercambio de pequeñas unidades) sino que se trataría de actividades que el capitalismo ha vuelto funcionales nuevamente con la doble finalidad de permitir a los trabajadores no formales el acceso al consumo y el pago de salarios mínimos, evadiendo los pagos de la seguridad social. A. Portes ( 1996) quien ha desarrollado extensamente esta línea de trabajo ha precisado el concepto de economía informal como un proceso de generación de ingreso caracterizada por su no regulación por instituciones sociales en un contexto legal y social donde actividades similares lo están. El criterio básico para definir la informalidad es la regulación por lo cual también caen en ella la llamada economía sumergida de los países desarrollados.

La informalidad como opción

Una perspectiva que pone el acento en situaciones en que la informalidad significa una opción focaliza el estudio en actividades independientes de profesionales y/o técnicos. Se trata de mostrar que la desregulación y no asalariamiento no necesariamente significan pobreza. Existirían factores de orden económico, los ingresos y no económicos como el sexo, la edad, la educación, las horas de trabajo, que hace que las personas tengan preferencia por trabajar no reglamentado y/o no asalariado.

Silveira (2000) plantea que los individuos escogen su trabajo, teniendo en cuenta las características del mercado y las posibilidades que éste le ofrece, así como haciendo una autoevaluación subjetiva de sus propias características. Y esas elecciones no están sólo motivadas por razones económicas sino también otras motivaciones como: la calidad de los beneficios sociales que pueden obtenerse a través de los trabajos protegidos, la estabilidad del empleo que se le ofrece, el número de horas que debe cumplir en esos trabajos, etc.

En el mismo trabajo antes citado Silveira muestra empíricamente que en el caso de Río de Janeiro las actividades informales no están asociadas a bajos niveles de ingresos, en algunos casos se encuentran ligadas a estrategias de sobrevivencia y en otras a ocupaciones que significan un ascenso social de una parte de la población.

Se ha comprobado que en las principales ciudades de América Latina, los propietarios de microempresas y también autoempleados ganan en promedio más que los asalariados.

Muchos trabajadores formales deciden dejar sus empleos para establecer empresas informales.

En síntesis: ante la configuración de un nuevo mundo laboral las categorías analíticas del pasado requieren ser resignificadas. La reestructuración productiva y el incremento de la flexibilidad laboral propician la expansión de actividades que configuran zonas grises entre el trabajo asalariado precario y el trabajo informal donde se ubican trabajadores a tiempo parcial y tercerizados. El trabajo a domicilio puede ser un trabajo artesanal autónomo pero también puede ser un trabajo asalariado, por lo general no protegido. La contratación de trabajadores a domicilio no sería necesariamente una mera modalidad arcaica o en tren de desaparecer sino que - como las antes mencionadas modalidades de trabajo- podrían responder a renovadas estrategias de gestión de la fuerza de trabajo.

La informalidad y el género

La literatura sobre este tema ha mostrado que la participación femenina es un rasgo central de la informalidad urbana porque las mujeres tienen mayores restricciones para incorporarse en actividades formales, sobre todo las mujeres que pertenecen a los estratos de bajos ingresos.

También en los trabajos informales existen ocupaciones tradicionalmente consideradas como femeninas o masculinas (Aguirre, 1988). Las trabajadoras informales aparecen concentradas en un número reducido de ocupaciones en las que se requiere escaso o nulo capital y que pueden realizarse en su domicilio o en su cercanía, vinculadas generalmente a los roles tradicionales tales como manualidades, tejido, costura, preparación y venta de comida. Entre los hombres, en cambio, existe un espectro más amplio de modalidades de inserción laboral informal.

La "preferencia" de las mujeres por los trabajos informales tiene que ver con la escasez de empleos "aptos" para mujeres por efecto de la definición social de los empleos como femeninos y masculinos (segregación ocupacional). Por otra parte muchas mujeres, sobre todo las que tienen hijos buscan empleos con horarios flexibles o que puedan realizar en el hogar teniendo en cuenta la persistencia de la división sexual del trabajo a nivel familiar y la escasa presencia de servicios públicos para el cuidado de los niños.

Existe una amplia gama de trabajos que permanecen en la invisibilidad por las dificultades de captación de los instrumentos de relevamiento usados por las oficinas estadísticas nacionales, por su carácter temporal y también por la falta de reconocimiento de las propias mujeres de sus actividades como trabajo.

También es importante tener en cuenta la situación de las mujeres en los negocios familiares. Algunos estudios han mostrado que la mayoría de las mujeres involucradas en estos negocios no reciben remuneración por su trabajo el cual es considerado como una obligación familiar.

Una consideración especial merece el trabajo de cuidados de niños, enfermos y ancianos realizado a familiares o otras personas, por dinero o como intercambio de favores. Es un trabajo que no es conceptualizado como tal en las estadísticas oficiales pero que es destacado en los países europeos por una creciente literatura que cuestiona el pensamiento establecido que asimila el trabajo al tiempo dedicado al trabajo remunerado y al mercado. Diversos trabajos han mostrado que quien dedica tiempo y energía a actividades específicamente de cuidado suele sufrir una reducción significativa de sus ingresos a lo largo de la vida ( Badgett y Folbre, 1999, England y Folbre, 1999).

Flexibilización, desregulación y neoinformalidad

La reflexión sobre la informalidad tiene que dar cuenta hoy día de los cambios en el orden productivo y en el mercado de trabajo, dentro de la lógica de globalización. Se trata de nuevos fenómenos que los enfoques anteriores no captan pero por otra parte se alude a que las actividades identificadas desde hace décadas como informales perviven. La autogeneración de empleo adquiere modalidades y significados distintos.

El surgimiento de un nuevo orden productivo han conducido a proponer el término de neoinformalidad (Pérez Sáinz, J.P., 1995). Dentro de esta concepción se tiene en cuenta el tipo de proceso laboral, la participación directa en la producción y/o venta de bienes o servicios. En este sentido se distinguen tres tipos.

El primero se refiere a la economía de la pobreza y a procesos de exclusión social, actividades que representan un medio de supervivencia. Se trataría de una pobreza de tipo estructural que deriva de los momentos más altos de la crisis de los ochenta a lo que se agrega la nueva pobreza vinculada a los procesos de ajuste más recientes.

El segundo tipo se trata de la informalidad subordinada que se gestaría como resultado de procesos de deslocalización productiva de empresas de manera de conseguir sistemas más flexibles. La subcontratación responde a las demandas fluctuantes en la producción de bienes y servicios.

Un tercer tipo refiere al conjunto heterogéneo de pequeñas empresas que pueden ser informales o no. En este tipo de actividades se ha puesto mucho énfasis desde una perspectiva optimista que ve la posibilidad de desarrollo de distritos industriales semejantes a los europeos.

Una de las modalidades de trabajo que se transforma es el trabajo a domicilio. La definición del trabajo a domicilio no es consensual. La definición de una convención de OIT de 1996, caracteriza el trabajo a domicilio como la producción de bienes o servicios hecha por un individuo, en su domicilio o en el lugar de su elección, a cambio de salario, sobre la especificación de un empleador o intermediario. Esta definición enfatiza la relación de subordinación entre contratante y contratado más que el local de la actividad. Por eso no considera como trabajadores a domicilio a los trabajadores por cuenta propia que trabaja en su local. El texto aprobado en 1996 reconoce que los trabajadores a domicilio forman parte de un sector en expansión en el mercado de trabajo y que deben tener derechos a condiciones mínimas de salario y modalidades de ocupación, establecidas por la convención internacional.

En un reciente estudio realizado en Brasil (Lavinas, 2000) se afirma que la división de aguas entre el tradicional trabajador a domicilio y su versión reactualizada, derivadas de nuevas exigencias de la producción, reside en el hecho de que el antiguo trabajador era un asalariado disfrazado, en tanto el nuevo remite a la figura del trabajador por cuenta propia, no inserto en una relación laboral. En algunos casos sería se llegaría a una flexibilización absoluta que implica la transformación de la relación de trabajo en un contrato de prestación de obra o de servicios. En otros, sería más fruto de una opción consciente, negociada, que una imposición externa. Estos serían los casos que se presentan en el sector de servicios de informática y electrónica estudiados en Brasil. En estudios de caso (citados en Lavinas, op. cit) se ha visto que no siempre el trabajo a domicilio es sinónimo de precarización, subcontratación espúrea o burla completa de la ley en que se impone al trabajador el asumir solo todas las desventajas para garantizar lo rendimientos esenciales para su sobrevivencia. Las ventajas y desventajas que son negociadas y relativamente compartidas entre empresa y trabajador. En Francia se ha llegado a elaborar un régimen jurídico específico para contemplar las diversas modalidades de trabajo a distancia o teletrabajo.

Una forma de resumir sintéticamente las diversas situaciones expuestas, a riesgo de esquematizar, puede ser la siguiente:

Dado que algunas de estas categorías se superponen entre sí, se define un orden de prioridad. Se clasifica como informal a todo trabajador que cumpla la condición mencionada en el Cuadro, siempre que no haya sido tipificado previamente como ocupado precario o Subempleado. A su vez, dentro de los subempleados se tipifica como tales exclusivamente a aquellos que no presentan problemas de precariedad laboral.

Para dar cuenta de la creciente diversidad de las formas de inserción laboral se requiere avanzar en la elaboración de estadísticas. Las relaciones de subcontratación no han sido objeto de investigación estadística, principalmente por la falta de una base conceptual clara en la definición de los límites de la subcontratación. Tampoco se disponen de instrumentos adecuados para captar el trabajo a domicilio. Se necesitan estudios de caso que permitan avanzar a través de análisis cualitativos en la identificación de las características y los perfiles de las nuevas modalidades de trabajo.

Qué debería hacer el estado?

Una primera preocupación refiere a la falta de reglamentación de un conjunto importante de actividades económicas, actividades que conforman un conjunto heterogéneo de ocupaciones.

Pasar por alto y permitir el funcionamiento paralelo de actividades reglamentadas y no reglamentadas aunque aparece como la alternativa menos conflictiva plantea el riesgo de que aumenten los espacios sin reglamentación y se erosione la legitimidad del Estado y los derechos ciudadanos.

Las propuestas políticas para tratar esta cuestión depende del origen que se le atribuya a estos fenómenos.

Hay quienes enfatizan la necesidad de creación de empleo para la cual proponen la promoción de inversiones de capital en la industria moderna y en el sector servicios. El Estado debería transformar la economía informal de subsistencia en una economía de crecimiento. Se presume que es posible formalizar la informalidad

Las políticas de las agencias multilaterales promueven políticas de formalización en relación a un tipo de actividades, fundamentalmente microempresas de producción de bienes.

El Estado debería tener en cuenta la heterogeneidad y la especificidad de cada una de las actividades informales reconociendo derechos y estableciendo las prestaciones correspondientes. Para ello se requiere conocer en profundidad las actividades y las características de los trabajadores de estos sectores y dialogar con los actores sociales involucrados.

En este sentido debemos matrizar que la funcion del Estado no debe ser en cuanto al empleo solo un ente regulador - informador - formador. Debe ser también activo en la política de empleo digno. Como dice el Informe del Secretario General de la ONU: "La historia demuestra que la protección social evolucionó como un complemento importante de la relación laboral moderna; en la actualidad tiene aún más peso, debido a la mayor flexibilidad de los mercados de trabajo." Y destaca: "En muchos casos, la protección social beneficia a empleadores y empleados, así como a la sociedad en general, pues contribuye a aumentar la productividad del trabajo, lo que a su vez favorece el desarrollo económico".

No puede dejar de colocarse el problema de la falta de protección social en un contexto más amplio dado que la ausencia de protección social se vincula con una serie de problemas económicos, sociales, culturales y políticos más amplios. La situación macroeconómica y del mercado de trabajo y las políticas que se aplican en estos ámbitos son decisivas. Aún admitiendo que un aumento de la demanda de trabajo no acabe con las actividades informales - por las razones antes expuestas - el margen de acción puede ser importante si se adoptan medidas para el establecimiento de un salario mínimo y prestaciones familiares dignas y se establece un impuesto para la renta progresivo y un impuesto sobre el patrimonio como lo sugiere R. Beattie, funcionario del Departamento de Seguridad Social de la OIT Ginebra y jefe del equipo encargado de la elaboración del estudio Informe sobre el Trabajo en el mundo 2000.

También Beattie propone analizar distintas opciones:

1. Ampliar la cobertura obligatoria de los regímenes contributivos

2. Promover la cobertura voluntaria de los regímenes contributivos, por ejemplo mediante subvenciones públicas

3. Establecer prestaciones o servicios universales financiados por los presupuestos del Estado

4. Establecer prestaciones o servicio sujetos a una comprobación de los recursos, asistencia social, o ampliarlos si ya existen, con cargo al presupuesto del Estado.

La idea que propone Beattie es conceptualizar la protección social como una combinación de diferentes medidas (welfare mix) y que se analicen sus posibles efectos teniendo en cuenta los siguientes criterios: su viabilidad económica, su capacidad de atender a los más necesitados y su capacidad de promover la equidad de género.

En el caso de los países de América Latina, sería necesario revisar estas opciones para pensar en un mix que configure un sistema adecuado y que tienda a la integración social y a la preservación de los derechos de los ciudadanos

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

OPINIONES Y PROPUESTAS DE LOS TRABAJADORES INVOLUCRADOS DIRECTA E INDIRECTAMENTE EN LA TEMATICA.

Se presenta una síntesis conclusiva de lo expuesto e investigado.

• Se detecta una conciencia de que los derechos de seguridad social son parte de los derechos fundamentales que todo ciudadano debe tener. Sin embargo la lucha cotidiana por resolver las necesidades inmediatas, muchas veces de supervivencia, hacen que la reivindicación de los derechos a la seguridad social no sean prioritarios. Emparentado con esto la preocupación por resolver los problemas de salud es mucha más fuerte que la atención a la cobertura de la futura vejez.
• La actitud de los trabajadores varía según pertenezcan a una organización sindical o no. En el primer caso si bien sus objetivos priorizan la resolución más inmediata que tiene ver con el trabajo, también incluyen entre sus objetivos reivindicaciones en materia de seguridad social. En el segundo caso más bien existe una actitud defensiva en el entendido que una posible incorporación a la seguridad social repercutiría en una disminución de sus ingresos con una contraparte de beneficios inciertos.
• Se percibe a los institutos de seguridad social como algo lejano. Si bien en algunos casos existe mayor conocimiento de los programas que brindan en otros solo se tiene alguna referencia por algún familiar o conocido. En general se piensa que los institutos de seguridad social están mal administrados y hay quienes opinan que existen elementos de corrupción en su administración.
• Las instituciones no han logrado hacer conocer en la población del sector informal las modalidades específicas para atender la situación del sector informal. Este es el caso de Colombia que cuenta con un seguro subsidiado en materia de pensiones, pero la población supuestamente beneficiaria del mismo en general no lo conoce.
• Existen experiencias embrionarias de autogestión desarrolladas por determinadas organizaciones sindicales o comunales. Las mismas tienen que ver con relaciones solidarias en cuanto a proveerse de determinados servicios como: funerarios, asesoría legal, obtención de créditos, mínimas cobertura de salud. Sin embargo de las experiencias recogidas en los trabajos de los distintos países no se percibe que dichas experiencias hayan alcanzado un mediano desarrollo.
• Se podrían resumir las propuestas realizadas por las distintas organizaciones sindicales agrupándolas en tres ítems: i) las que refieren al sistema general enmarcadas en el contexto socio económico; ii) las que se relacionan con la gestión de los organismos y de la participación de los trabajadores en la misma en el caso que las hubiere; iii) las que se relacionan con los programas destinados al sector informal.
• Desde la primera perspectiva los trabajadores organizados entienden que la lucha por los derechos a la seguridad social forma parte integral por los derechos del trabajo y a una vida digna. Así se cuestiona el actual modelo de económico social que se viene desarrollando en América Latina que genera una mayor vulnerabilidad social para una importante proporción de la población. Se plantean modificaciones en los programas de seguridad social sobre la base de torcer el rumbo del actual patrón económico. Se entiende que si ese viraje no se produce la exclusión a los derechos de la seguridad social seguirá creciendo.
• Desde la segunda perspectiva se entiende que la mejora de gestión de los organismos de seguridad social es una necesidad crucial. Se reivindica la participación efectiva de los trabajadores en la gestión de los institutos de seguridad social ya que muchas veces se retacea la misma. Se desarrollan planes para que los trabajadores incidan de una manera más efectiva en el orden institucional considerándose la necesidad de profundizar en la capacitación de los cuadros sindicales destinados al tema y estableciéndose redes sindicales en seguridad social. Se entiende imprescindible modernizar la gestión a través de la informatización y capacitación de los funcionarios de los institutos con el fin de cumplir eficientemente con los objetivos históricos de intrínsecos a la seguridad social. Por otra parte se formula que es muy importante mejorar los mecanismos de fiscalización porque muchas veces la falta de derechos de los trabajadores a la seguridad social obedece a una espúrea acción del patrón para incrementar su ganancia.
• Desde la tercer perspectiva se entiende que es necesario legislar atendiendo las condiciones en que se encuentran los trabajadores del sector informal. Se entiende que las normas generales que regulan los programas nacionales de seguridad social no se adecuan a las condiciones de dicho sector. Establecer un estatuto específico para los trabajadores por cuenta propia que parte del concepto que son trabajadores y no empresas, atender situaciones de trabajadores tradicionalmente huérfanos, no solo de los derechos de seguridad social, sino de los más elementales derechos del trabajo como es el caso de las empleadas del servicio doméstico. Se plantea analizar las situación de las microempresas con medidas que ayuden a su desenvolvimiento en el marco de un desarrollo económico con justicia social donde se respetos los derechos a la seguridad social como parte inalienable de los derechos humanos.

CONCLUSIONES FINALES

En la década de los noventa se han implementado importantes cambios estructurales en los países de América Latina. La privatización del sector público - casi total en algunos países - las desregulaciones en particular de los mercados de trabajo, una fuerte apertura comercial y la adopción de programas de estabilización basados en el ancla cambiaria, son signos presentes en casi todos los países, con mayor o menor fuerza. La década de los ochenta que comenzó con la crisis de la deuda había dejado a nuestros países sin financiamiento externo con consecuencias, entre otras razones, de postración de las economías y repercusiones sociales negativas que se expresaron, entre otros indicadores, en el incremento de la pobreza.

En la década de los noventa se revirtió el retroceso económico aunque el crecimiento económico fue exiguo. Dicho crecimiento además ha demostrado una gran inestabilidad y vulnerabilidad siendo sumamente dependiente de los movimientos financieros internacionales.

El patrón de crecimiento adoptado ha repercutido negativamente en el mercado laboral. El crecimiento del desempleo abierto y del sector informal de la economía son una muestra de ello. En el plano social la pobreza se ha mantenido en niveles muy altos y aún ha empeorado la distribución del ingreso, la vulnerabilidad social es un fenómeno creciente para vastos sectores de la población.

En materia de seguridad social se produjeron reformas estructurales propiciando la privatización de los sistemas públicos y/o la ampliación de la participación del sistema privado. La mayor participación del sector privado no se hizo sobre la base de la integración organizada de la sociedad en sus representaciones buscando un mayor compromiso de los ciudadanos con la seguridad social, sino a través d