REFORMA DE LAS PENSIONES,  UNA ESTRATEGIA RIESGOSA:

 Roger Beattie y Warren McGillivray

 Oficina Internacional del Trabajo y Asociación Internacional de la Seguridad Social

En este artículo se efectúa un análisis crítico de un informe sobre las pensiones recientemente publicado por el Banco Mundial, y se rebate la tesis de que tanto en el plano social como en el económico los sistemas públicos de pensiones han fracasado, a cuyo efecto se demuestra que muchas de las deficiencias identificadas por el Banco Mundial pueden adjudicarse en igual medida, o más rotundamente, a los sistemas privados. Los autores del artículo afirman que la estrategia presentada en el informe, que preconiza el reemplazo del seguro social por regímenes de ahorro obligatorios, implicaría un grado de riesgo inaceptable para los trabajadores y los pensionados y aumentaría el costo de la protección de las personas de edad, y que, además la transición impondría una pesada carga a la actual generación de trabajadores. En conclusión, estiman que un enfoque más eficaz y menos destructivo del otorgamiento de la pensión de jubilación consistiría en concentrar los esfuerzos en las medidas destinadas a corregir los defectos de concepción y las injusticias de los regímenes vigentes.

El Banco Mundial ha publicado recientemente un importante informe de orientación titulado Envejecimiento sin crisis: Políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento (1), trabajo que representa un considerable esfuerzo de investigación y que contiene abundantes datos y estadísticas sobre los regímenes de pensiones públicos y privados. Constituye sin duda un importante análisis de los cursos de acción por los que se puede optar para el otorgamiento de pensiones de seguridad social. Para quienes estén familiarizados con las actividades del Banco en América latina y otras regiones, las propuestas que se formulan en este informe no son nuevas. No obstante, el hecho de que hoy se hayan publicado y se promocionen enérgicamente es significativo (2). Todo lo que hasta ahora se ha presentado, aquí y allá, a los gobiernos nacionales, hoy se enuncia terminantemente. El informe es un valioso aporte para la reflexión sobre las cuestiones relacionadas con las pensiones, y en la actualidad tendría que ser objeto de un esclarecedor debate, particularmente en vista de las hipótesis económicas y de la filosofía social que contiene.

El mensaje político que el informe procura transmitir es que los regímenes públicos de pensiones debieran limitarse al pago de modestas prestaciones uniformes y que habría que confiar el grueso de las pensiones de jubilación obligatorias a los fondos de pensiones privados, de carácter comercial. Los regímenes públicos pueden ser universales o subordinados a examen de recursos, aunque se subraya expresamente el mayor costo de la primera solución. El informe recomienda firmemente que las prestaciones ligadas a las ganancias se provean por intermedio de los regímenes de ahorro obligatorios, del tipo que se caracteriza por las cotizaciones definidas, a saber, aquel en el cual los beneficios dependen de la acumulación de los aportes según una tasa especificada y no existen garantías en cuanto al monto que se recibirá en definitiva. En la medida que el informe se inclina por un modelo, se trata del sistema de pensiones hoy vigente en Chile, país donde en el año 1980 se decidió reemplazar los regímenes de pensiones del seguro social existentes por un sistema de ahorro obligatorio, gestionado por un organismo privado, en tanto el Estado provee a las personas de edad una prestación de asistencia social, de cuantía muy baja, sobre la base de un examen de recursos. El informe aprueba también el sistema australiano, según el cual la seguridad social otorga pensiones uniformes subordinadas a examen de medios.

La estrategia del Banco gira en torno de dos hipótesis centrales. La primera es que un sistema de pensiones totalmente capitalizado acrecentará el ahorro global y conducirá al aumento de las inversiones productivas y del crecimiento económico. La segunda es que, merced a las ventajas de la competencia y de la independencia de intervenciones políticas, será más eficaz que un sistema público.

En su análisis, el informe del Banco procura demostrar ante todo que los sistemas públicos de pensiones han fracasado, tanto desde el punto de vista social como desde el económico. Se afirma, entre otras cosas, que con frecuencia los sistemas públicos no consiguen proteger a las prestaciones de la inflación, que incitan a la jubilación anticipada, pagan a los ricos prestaciones más altas que a los pobres, aplican fórmulas de prestación excesivamente generosas y registran a menudo elevados costos administrativos. Se alega, en especial, que las personas cubiertas por los regímenes públicos están expuestas a un considerable grado de "riesgo político", por cuanto las prestaciones definidas que prevén los regímenes públicos a menudo se revisan a la baja.

Sin embargo, el informe pasa por alto el hecho de que se ha considerado que muchas de las críticas en contra de los regímenes públicos pueden aplicarse con la misma contundencia, y en ciertos casos más categóricamente todavía, a los privados. Por otro lado, existen muchos ejemplos de sistemas públicos de pensiones, sobre todo en los países industrializados, que han logrado eliminar o disminuir notablemente la pobreza de las personas de edad, pues han otorgado a los trabajadores un grado adecuado de reemplazo de los ingresos durante la vejez, ajustando las prestaciones en concordancia con los salarios o los precios, y funcionando muy eficientemente por cierto, con costos administrativos bien inferiores a los registrados en cualquier régimen sujeto a la gestión privada.

de pensiones sobre la economía

El informe sostiene que los regímenes públicos de pensiones "ejercen importantes efectos sobre la mano de obra y su productividad, sobre la acumulación de capital y su asignación, sobre la aptitud de los gobiernos para financiar los bienes y servicios públicos - y, por lo tanto, sobre el crecimiento de la economía" (pág. 120).

En lo que respecta al mercado de trabajo, Atkinson, en un reciente examen de la seguridad social y los incentivos laborales(3), extrajo en conclusión que son relativamente pocas las situaciones en las que se ha establecido claramente un efecto de desincitación, y que el número de efectos negativos identificados es relativamente pequeño. Señala también que la seguridad social puede ejercer un impacto positivo sobre el rendimiento económico: la existencia de prestaciones de seguro social puede inducir a integrar la fuerza de trabajo formal a fin de adquirir derecho a los futuros beneficios, y las salvaguardias inherentes a tales regímenes pueden alentar a elegir carreras de mayor riesgo.

El informe reconoce que en los países industrializados, donde la oferta de trabajo es relativamente inelástica, en la práctica los trabajadores no sólo soportan su parte de cotizaciones de seguridad social sino también la que corresponde a los empleadores, en la forma de salarios más bajos. En ese caso, la imposición de cotizaciones no reduce la producción. Por supuesto que se trata de un resultado que no se garantiza en todas las circunstancias. Si la oferta de mano de obra es elástica y si en los mercados de la producción hay escasa competencia, es posible que las cotizaciones de los empleadores se trasladen a los consumidores. En ciertas condiciones, tal vez los empleadores no puedan trasladar el costo de los impuestos sobre la nómina salarial a los trabajadores o consumidores. Entonces, dice el informe, "el resultado probable será el desempleo, como está sucediendo hoy en Europa oriental" (pág. 122). En realidad no se ha podido establecer que los empleadores de Europa oriental no están en posición de trasladar el costo de los impuestos aplicados a la nómina: la proporción excepcionalmente baja de los salarios en el ingreso nacional de estos países sugiere que han conseguido hacerlo (4). Más aún; insinuar que el desempleo en Europa oriental es atribuible a las cotizaciones de seguridad social de los empleadores, es olvidar los otros acontecimientos que han tenido lugar en esa región durante los últimos años.

Se afirma en el informe que los regímenes públicos de pensiones son responsables de la vasta declinación de la oferta de trabajadores experimentados acarreada por la jubilación anticipada, y se indica en su cuadro 8.1 un promedio de disminución de 20,9 por ciento en las tasas de participación laboral de los hombres de 55 a 64 años, a lo largo del período 1986-1990, a comparación de 1960-1966, en los países de la OCDE. Si tenemos en cuenta la reestructuración, la reducción del tamaño de las empresas y la reorganización tecnológica acaecidas en muchos de esos países, la cuestión de saber si la pensión de seguridad social induce a la jubilación anticipada o facilita el involuntario retiro de la fuerza de trabajo es discutible (5).

Dos ejemplos contradictorios sugieren que los regímenes públicos de seguridad social no son la causa fundamental de la disminución en gran escala de la oferta de trabajadores experimentados, resultante de la jubilación anticipada.

En Suecia, durante los años ochenta había generosos mecanismos de política social destinados a facilitar la jubilación anticipada, y siguió trabajando una proporción de personas de 60 a 64 años más elevada que en Francia, Alemania o los Países Bajos, lo cual se explica por la gran diferencia de situaciones y políticas relacionadas con el desempleo.

En los Estados Unidos, donde el sistema de seguridad social ha restringido la jubilación anticipada, se ha verificado un fuerte descenso de la participación de los trabajadores de edad en la fuerza laboral; muchos han recibido pensiones de jubilación de regímenes privados (más que de los públicos), pero una cantidad de ellos han carecido de un reemplazo de los ingresos hasta los 62 años de edad, momento en que les fueron pagaderas reducidas prestaciones de seguridad social, cosa que subraya nuevamente la importancia de la desocupación como factor incitativo.

Cuando aborda el impacto de los planes públicos de pensiones sobre el ahorro y el mercado de capitales, el informe reconoce (pág. 126) que los estudios empíricos relativos a esta cuestión en los países industrializados han arribado a conclusiones muy diferentes y que en los países en desarrollo cualquier efecto negativo tiende a ser tenue.

Se alega que a menudo los regímenes públicos de pensiones no son viables, lo cual implica presumiblemente que imponen una carga excesiva a la economía. El informe hace frecuente referencia a la "factibilidad financiera" o a la "viabilidad", como si se tratara de conceptos científicos objetivos. En la página 107, la figura 4.1 indica los gastos ocasionados por las pensiones públicas y el porcentaje de la población mayor de 60 años: a) respecto del Reino Unido, durante el período comprendido entre 1910 y 1990, y b) en lo atinente a una muestra representativa de 92 países, alrededor del año 1990. Se dice que esto señala que hoy muchos países en desarrollo gastan en las pensiones más que los industrializados en una análoga etapa de crecimiento. (La elección del Reino Unido para representar a los "países industriales" daría que pensar, puesto que sus pensiones públicas se cuentan entre las más bajas de la OCDE). Esto equivale a decir, tácitamente, que los países en desarrollo gastan más de lo que sus medios permiten. ¿Significa que porque el Reino Unido toleraba que muchos de sus ancianos vivieran en la pobreza, otros países no pueden lograr algo mejor en épocas más esclarecidas? ¿Es justificable correlacionar los gastos en concepto de pensiones y el porcentaje de la población de 60 años en adelante y extraer en conclusión que los países que se encuentran arriba de la curva de regresión gastan demasiado? ¿No es concebible que países distintos puedan tener prioridades y valores diferentes? No hay ley económica alguna que impida a las sociedades decidir que asignarán más recursos a la seguridad en la vejez y menos a algún otro gasto.

A fin de establecer que los regímenes públicos de pensiones son insostenibles, el informe incluye estimaciones de la deuda implícita a raíz de las pensiones públicas, o sea, todo lo que se debe a los jubilados y a los trabajadores que han acumulado derechos a las pensiones de seguridad social. Se informa que, en los países de la OCDE, esta deuda oscila entre 100 por ciento y más de 200 por ciento del PBI, y que las actuales tasas de deducción que pesan sobre la masa salarial distan de ser suficientes para pagarla. El informe pregunta en la página 140 "¿cómo pudieron estos países meterse en un problema tan grande?". Si, de pronto, la deuda tuviera que pagarse, estarían ciertamente en problemas, pero no hay razón alguna para suponer que esa liquidación sea necesaria. Los países sólo se hallarán realmente en dificultades si, como sugiere el informe, los gobiernos deciden acabar con sus regímenes de reparto.

de los regímenes públicos

El informe señala que, en los últimos años, muchos gobiernos han recortado, de una u otra forma, sus regímenes públicos de pensiones. Se puede considerar imparcialmente que tales procedimientos constituyen "riesgos políticos", ¿pero equivalen a un "repudio de los acuerdos previos" o a un cambio radical de las "reglas de juego"? Los ejemplos citados en las páginas 112-113 inducen a formular las siguientes observaciones:

• En Alemania, Suecia, el Reino Unido y los Estados Unidos se ha subido la edad de jubilación, pero en todos los casos se ha hecho muy gradualmente, a lo largo de períodos de hasta 30 o 40 años, causando poco impacto, o ninguno, sobre los derechos en curso de adquisición.

• Los Estados Unidos redujeron las prestaciones de los jubilados de ingresos altos, disponiendo en 1984 que fuera imponible el 50 por ciento de la pensión y elevando en 1994 la parte imponible a 85 por ciento; sin embargo, más de 80 por ciento de las familias beneficiarias no han sido afectadas por una u otra de estas medidas, en modo alguno (6).

• En 1986, las prestaciones definidas del Japón se hicieron menos generosas. Se dispuso una disminución sustancial de la tasa de acumulación en el régimen de pensiones de los asalariados, de 1 a 0,75 por ciento, pero esa medida no se aplicó a todos los pensionados actuales, ni a ninguna persona que tuviera 60 o más años de edad en 1986. Sólo se aplicó plenamente en el caso de los trabajadores menores de 40 años a la fecha de la reforma, y se crearon disposiciones transitorias que se irían cumpliendo en el curso de un período de 20 años, destinadas a proceder sólo gradualmente respecto de las personas pertenecientes al grupo de edad de 40-60 años.

• En 1992, Islandia pasó de una prestación universal y uniforme a otra sujeta a examen de recursos, y millares de pensionados debieron soportar que sus prestaciones se redujeran o suprimieran.

En rigor, las reglas del régimen cambiaron en Islandia, sin que se previeran medidas de transición para los pensionados existentes o para las personas cercanas a la jubilación. Un hecho significativo es que, en Islandia, a diferencia de otros ejemplos citados más arriba, la prestación no es contributiva. En el marco de un régimen semejante, los derechos adquiridos no gozaban del género de protección normal en el seguro social. Sin embargo, el Banco Mundial recomienda precisamente las prestaciones uniformes financiadas por la vía de la fiscalidad o sujetas a examen de recursos como modelo para los regímenes públicos.

Muchos argumentarían que las medidas adoptadas en los últimos años por los regímenes de seguro social, por ejemplo la elevación gradual de la edad pensionable, son signos de que pueden adaptarse a las variables circunstancias. Si bien cabe considerar que estas medidas configuran riesgos políticos, también se las puede ver como maneras de asegurar la estabilidad de largo plazo, la solvencia y la supervivencia de los regímenes.

Si nos atenemos a las críticas acerca del riesgo político de los regímenes públicos, es irónico que en el informe se inste a los gobiernos a reformarlos a fin de disminuir los reclamos de los trabajadores y de los pensionados al sistema, y suprimirlos después, a un menor costo para el Estado (pág. 264). El cinismo de esta recomendación puede socavar gravemente los esfuerzos de los reformadores para persuadir a la población de aceptar medidas tales como la elevación de la edad pensionable como medio destinado a salvaguardar y mejorar los regímenes públicos existentes.

a la evolución demográfica

El informe dedica una significativa atención a la evolución demográfica, que según reconocen desde tiempo atrás las autoridades decisorias afectará a los sistemas de pensiones de todas las regiones del mundo en el curso de las próximas décadas (7).

En el caso de los regímenes de reparto, es evidente que el envejecimiento demográfico requiere, o bien un incremento de las tasas de cotización, o bien un recorte de las prestaciones (el método preferido consiste en subir progresivamente la edad pensionable). El Banco afirma que los regímenes de pensiones por capitalización pueden soportar la transición demográfica que se perfila en lo venidero. Decirlo es demasiado fácil. Porque, se trate de un sistema de pensiones por capitalización o por reparto, siendo iguales todas las demás cosas, el envejecimiento demográfico significará tasas de dependencia más altas: más pensionados consumirán la producción de menor número de trabajadores activos. En uno de los sistemas, la redistribución a los pensionados se efectúa por intermedio de los regímenes de seguridad social, mientras que, en el otro, se hace por vía de las utilidades y del mecanismo del mercado de capitales. No se sabe con absoluta certeza si, en lo tocante a un nivel dado de beneficios, la carga que pese sobre la población activa será menor en un sistema que en el otro.

Por lo demás, los regímenes públicos tienen sobre los privados la clara ventaja de que el grado de financiación puede variar con el tiempo. Por ejemplo, pueden acumularse reservas durante un período en que la carga demográfica no es tan grande, a fin de ayudar al régimen a sortear otro en cuyo transcurso se supone que esa presión será más fuerte.

Financiamiento

Por definición, los regímenes de cotizaciones definidas están totalmente capitalizados durante el período de acumulación. El pasivo del régimen es el monto de las cotizaciones acumuladas con respecto a cada participante. El valor actual de las pensiones que eventualmente se adquirirán es igual a ese monto, puesto que las pensiones equivalen a los pagos periódicos que se obtendrán mediante las cotizaciones acumuladas.

Los regímenes de prestaciones definidas pueden financiarse de muchas maneras, desde la plena capitalización hasta el reparto. El sistema de financiación elegido no afecta al monto anual de los pagos de prestaciones; determina la forma en que los fondos se dejan de lado para pagar las prestaciones cuando venza el plazo. En el sistema de reparto, los recursos corrientes (cotizaciones) se emplean para financiar los egresos corrientes (pensiones y gastos de administración). Si bien, en la práctica, casi nunca se aplica este procedimiento, un régimen de pensiones de seguridad social de prestaciones definidas se podría financiar en base a una plena capitalización.

En cambio, normalmente, los regímenes profesionales de prestaciones definidas se financian - o debieran financiarse - sobre bases que se aproximan a la plena capitalización. A diferencia de los regímenes de pensiones de seguridad social, el empleador que es el promotor de un régimen profesional puede cesar sus actividades, y el alto nivel de capitalización garantiza a los trabajadores las prestaciones acumuladas que les ha prometido. Este financiamiento se logra determinando las cotizaciones anuales pagaderas al régimen, en base a métodos de costo actuariales que toman en cuenta los períodos contributivos que se supone cumplirá cada trabajador y las pensiones o la media correspondiente al total de trabajadores cubiertos por el régimen profesional.

En los países de la OCDE y de Europa central y oriental, en general los regímenes de pensiones de seguridad social que han alcanzado la madurez se financian mediante sistemas cercanos al método de reparto. Los europeos, en particular, son contrarios a la obligación de capitalizar las pensiones públicas, debido a su experiencia pasada de períodos inflacionarios que entrañaron una descapitalización de las reservas. En algunos países de la OCDE y en muchos en vías de desarrollo, se aplican sistemas de financiamiento por capitalización parcial. Los regímenes que los adoptan constituyen reservas para las pensiones, de conformidad con una regla establecida en la legislación pertinente.

El nivel de reservas requerido se determina mediante evaluaciones actuariales del régimen. Estas evaluaciones, que deben realizarse periódicamente, estiman las obligaciones del régimen, la reserva que debe constituirse de acuerdo con la regla establecida, y las modificaciones de la tasa de cotización necesarias o previsibles. Las evaluaciones generan proyecciones demográficas y financieras de la población asegurada durante un prolongado período, sobre la base de múltiples factores, entre ellos las tasas de interés, mortalidad, inflación, incrementos salariales y afiliación al régimen que se presume existirán en lo futuro. Los cambios necesarios para mantener el equilibrio del sistema financiero prescripto se fundan en los resultados de la evaluación y de la comparación con justiprecios anteriores. Estas evaluaciones indicaron en muchos países la mutación de las tasas de dependencia en la vejez, y condujeron a modificar los regímenes para mantener su viabilidad financiera.

Se observa en el informe que "en los regímenes de prestaciones definidas el concepto de la plena capitalización es ambiguo" (pág. 87), a causa de las incertidumbres acerca de los factores mencionados en el párrafo precedente. Sin embargo, el informe incluye evaluaciones de un régimen de cotizaciones definidas donde deben estimarse los mismos factores (pág. 205). Las estimaciones respecto de un afiliado a un régimen de cotizaciones definidas debieran hacerse sobre una base individual, no globalmente, como en la evaluación actuarial de un régimen de prestaciones definidas.

en los regímenes públicos

El informe contiene numerosas referencias a la equidad actuarial. Se define a la equidad actuarial como el "método destinado a fijar las primas de seguro con arreglo a los riesgos reales en juego". La expresión "equidad actuarial" no está absolutamente consagrada (y tampoco se sabe a qué se alude con "riesgos reales"); en consecuencia, no confiere implícitamente mérito alguno a un enfoque en particular.

El concepto de equivalencia actuarial es más preciso. Sobre la base de apropiadas hipótesis actuariales, es posible igualar a distintos montos o flujos de pagos. Por ejemplo, puede establecerse la equivalencia de una pensión pagadera a partir de los 65 años de edad con una pensión inferior, pagadera a los 60 años, igualando el valor actuarial de los pagos de pensión que comienzan a la edad de 65 años con el valor de los pagos de pensión reducidos que se inician a los 60. Asimismo, una suma a tanto alzado puede convertirse en una serie de pagos periódicos actuarialmente equivalentes. Las hipótesis actuariales en cuestión incluyen las presentas tasas de interés y mortalidad del futuro y otros parámetros ligados a la anualidad (por ejemplo, reversiones, indexación).

Estas hipótesis se fundan en la experiencia que se aguarda de la categoría de riesgos a la cual pertenece el individuo a cuyo respecto se efectúa el cálculo (pág. 86). En las operaciones de seguro comerciales existen normalmente varias clasificaciones de riesgos, que pueden fundarse en el sexo, la ocupación, el estado de salud y otros factores que influyen en la asegurabilidad del individuo y que pueden evaluarse. En los regímenes de seguro social, todos los afiliados se asimilan normalmente a la misma categoría de riesgos, con el propósito de calcular actuarialmente prestaciones equivalentes. Esta no es una simple manifestación de solidaridad entre los participantes y de redistribución (por ejemplo, entre sanos y enfermos), sino la admisión de que no es práctico clasificar a los afiliados de un régimen de seguridad social en categorías de riesgos.

Por lo normal, es posible aplicar hipótesis actuariales idénticas a las personas que reciben una pensión de seguro social. Sin embargo, esto no significa que cada persona tendrá la misma experiencia que la prevista para el grupo. Si las pensiones son vitalicias - y deben serlo, para evitar la posibilidad de que los jubilados sobrevivan a ellas y se conviertan en cargas potenciales para el presupuesto del Estado - en un grupo de beneficiarios que comienzan a recibirlas a la misma edad, algunos morirán poco después y las percibirán entonces durante un breve período, mientras que otros seguirán viviendo y recibirán pensiones por espacio de largo tiempo. En promedio, los miembros del grupo recibirán las pensiones durante un período aproximadamente igual a la expectativa de vida, a la edad en que se inició el pago de esos beneficios. Así, si bien en promedio las pensiones son pagaderas a lo largo de la duración de la expectativa de vida a la edad en que comienzan a hacerse efectivas, un cálculo equitativo dará el resultado de que algunos titulares las recibirán durante períodos breves, mientras que otros las percibirán durante períodos prolongados.

Aunque en un régimen de cotizaciones definidas es posible individualizar el monto de los aportes que se han acumulado en el curso del período contributivo de un trabajador, es imposible evitar la aplicación de los principios de seguro cuando ese monto acumulado se convierte en una pensión vitalicia, a la fecha de la jubilación. La pensión debe calcularse sobre la base de la presunta experiencia de un grupo (categoría de riesgos), lo cual significa que un pensionado mancomuna el riesgo de la muerte prematura o de la longevidad con otros miembros del grupo.

La redistribución perversa del ingreso (o sea, de los pobres hacia los ricos) figura entre los cargos que el Banco hace a los regímenes públicos de pensiones. En la medida que esto suceda, se debe principalmente a que los ricos tienden a vivir más y, por consiguiente, a cobrar más pensiones que los pobres. El informe no reconoce que tal cosa es inevitable en un régimen que, por su naturaleza misma, sirve para proteger a las gentes del riesgo económico de la longevidad. A este respecto, el hecho de que un régimen sea público o privado no entraña probablemente diferencia alguna.

El informe critica a los regímenes de seguro social porque suministran prestaciones que "no dependen actuarialmente de las cotizaciones" (pág. 114). Si bien, por lo habitual, tanto las cotizaciones como las prestaciones se ligan a las ganancias, es muy cierto que no se trata del vínculo directo que existe en un régimen de cotizaciones definidas. Lo cual puede resultar ventajoso para las personas de bajos salarios, especialmente cuando en los niveles de ingresos inferiores se aplica una tasa de reemplazo más elevada. No obstante, es verdad que la difundida práctica de fundar las prestaciones en las ganancias de los últimos años de la carrera laboral a menudo otorga una injusta ventaja a los trabajadores mejor remunerados, puesto que tienden a gozar de una mayor progresión de los salarios en el curso de sus carreras y a recibir los más altos al momento de la jubilación, o poco antes. Por otro lado, los trabajadores de bajos salarios, sobre todo los manuales, tienen a lo largo de su vida laboral perfiles de ganancias relativamente uniformes, y no es inusual que en las ocupaciones que exigen esfuerzos físicos el estipendio decline en los últimos años que preceden a la jubilación. Algunos regímenes de seguro social reconocen esta injusticia y calculan las pensiones sobre la base de las ganancias de toda la vida (reevaluadas en función del incremento del salario medio), y otros aumentan gradualmente el número de los salarios anuales que se toman en cuenta para el cálculo de la pensión. También en este caso existe un problema que no es propio de los regímenes públicos de pensiones, y que puede resolverse sin abandonar en modo alguno la técnica del seguro social.

A fin de que un régimen de pensiones no pierda su credibilidad y deje de ser aceptable, tiene que haber un eslabón entre cotizaciones y prestaciones. Ese eslabón no es necesariamente el equivalente actuarial que sería aplicable en un régimen de cotizaciones definidas. Tampoco conviene juzgar a un régimen de prestaciones definidas exclusivamente desde el punto de vista de la tasa de rendimiento de las cotizaciones, resultante del flujo de pagos de pensiones, y compararla con el rédito que habría obtenido una persona si hubiera tenido la posibilidad, las informaciones y el talento para invertir fructuosamente sus cotizaciones en un mercado incierto y acaso poco eficaz. Esta comparación pasa por alto los objetivos sociales de los regímenes de prestaciones definidas. El eslabón apropiado es más bien un compromiso, en el marco del contrato intergeneracional implícito, entre estos objetivos y el nivel de cotizaciones y pensiones con relación a los salarios.

En un régimen de prestaciones definidas financiado por reparto es inevitable que el vínculo entre cotizaciones y prestaciones sea débil para la primera generación, por cuanto los afiliados que se jubilen en los años iniciales del régimen recibirán sus pensiones con el beneficio de las disposiciones transitorias favorables. Si tales disposiciones no se hubieran establecido, el régimen no funcionaría plenamente durante una generación, situación que se aplica a los regímenes de cotizaciones definidas. Interesa a la sociedad que las personas de edad no dependan de la tutela del Estado y representen una carga para el presupuesto general, debido a la insuficiencia de las pensiones. En algunos puntos del informe se señala que la actual generación de beneficiarios de pensiones de la seguridad social goza de privilegios indebidos. Es bueno recordar que si los jubilados afiliados a regímenes que alcanzaron la madurez han obtenido el beneficio de favorables condiciones de adquisición de derechos, esta generación, como las precedentes, pagó la jubilación de sus padres, en el marco de acuerdos informales.

El Banco ve todo esto en términos de un conflicto entre las generaciones: "los trabajadores cubiertos, de 30 a 50 años de edad a la iniciación del régimen, siempre ganan, mientras que sus hijos y nietos pierden" (pág. 132). No cabe duda que la generación inicial gana y recibe a cambio de sus cotizaciones una tasa de rendimiento mucho más alta que cualquier generación posterior, pero la segunda parte de la propuesta del Banco es errónea. En realidad, la que perdería sería la última generación cubierta por el régimen de reparto, porque pagaría cotizaciones pero recibiría pocas prestaciones, o ninguna. Los fundadores de los regímenes de reparto dispensaron escasa atención a este "problema", porque no imaginaron que alguien propondría abolirlos una vez que estuviesen establecidos.

Las propuestas del informe en materia de enfoques programáticos: una estrategia de alto riesgo

Las propuestas del informe en materia de enfoques programáticos parecen implicar un alto grado de riesgo para todas las partes interesadas: los trabajadores y los pensionados, los empleadores, y, finalmente, sobre todo, los gobiernos que pueden ser inducidos a adoptarlos.

El grado de riesgo ligado a los regímenes de ahorro obligatorio - por los que aboga el Banco, en calidad de segundo pilar de suministro de pensiones - propende a ser significativamente mayor que los "riesgos políticos" de los regímenes de seguro social. Los cotizantes asumen individualmente el riesgo de inversión, y las prestaciones que los asegurados recibirán finalmente de estos regímenes no han sido definidas en absoluto. Dependen enteramente del monto de los aportes de cada persona, de la tasa de rendimiento que logre el fondo, de la cantidad de dinero que se deduzca a título de cargas y comisiones, y de las condiciones aplicadas cuando los ahorros acumulados se convierten en una renta anual. Las personas cubiertas por regímenes semejantes se enfrentan a una enorme incertidumbre acerca de los ingresos de que dispondrán durante la jubilación.

Este punto ha sido bien ilustrado por la respuesta de Bustos Castillo(8) a Gillion y Bonilla (9); mientras que estos últimos habían estimado que, en Chile, la pensión de vejez inicial equivaldría a 44 por ciento del salario final (en el supuesto de que la tasa de rendimiento real fuese de 3 por ciento), el primero calculó que la pensión representaría 112 o 234 por ciento del salario final (según la hipótesis de una tasa de rendimiento de 5 o 7 por ciento). Bustos Castillo admite que la tasa de 3 por ciento "probablemente puede considerarse normal en otros países", pero cree que en Chile la tasa de rendimiento de largo plazo se situará entre 5,5 y 6,5 por ciento. Desde luego que se trata de promedios: por mala suerte o incompetencia, es posible que algunos fondos obtengan rendimientos inferiores al promedio. En consecuencia, en algunas circunstancias los regímenes de ahorro obligatorio pueden traer como resultado tasas de reemplazo muy excesivas y, en otras, bajísimas pensiones. Por esta razón, no pueden satisfacer por sí solos el Convenio de seguridad de la OIT (Normas mínimas), del año 1952 (No. 102).

Se afirma en el informe que en un sistema de ahorro obligatorio no habrá presiones políticas para suplementar las pensiones con fondos públicos. Sin embargo, no es seguro que eso sucedería si el nivel general de las pensiones resultantes del plan (junto con cualquier prestación pública) se considerará inadecuado. En lugar de constituir un defecto de concepción o un rasgo de ineficacia, el hecho de que un régimen de prestaciones definidas deba ser modificado periódicamente para tomar en cuenta las realidades socioeconómicas que emerjan es reconocer la naturaleza dinámica de las necesidades sociales y la capacidad nacional para proveer una seguridad del ingreso a las personas de edad. Las enmiendas que se introduzcan en un régimen de prestaciones definidas se fundarán en un consenso nacional que tiene en cuenta el cambio de las circunstancias. Si bien éste crea inseguridades, una solución democráticamente adoptada conducirá a modificaciones aceptables para la sociedad. Esta solución es preferible para un trabajador individual que asume riesgos sobre los cuales tiene escaso control o ninguno, y cuyas consecuencias tal vez ni siquiera entienda.

En un régimen de cotizaciones definidas, convertir a pensión los aportes acumulados a la fecha de la jubilación crea problemas. El nivel de la renta vitalicia será bajo, si en el momento de adquirirla la tasa de interés vigente en el mercado es exigua. Los mercados de pensiones capitalizadas distan de ser perfectos, porque los aseguradores poseen información incompleta sobre la expectativa de vida y, por consiguiente, los márgenes tienden a ser elevados. Los clientes tienen poco conocimiento o escasa experiencia acerca de la adquisición de una renta vitalicia y pueden ser fácilmente conducidos a conclusiones erróneas por los vendedores, que obtienen grandes comisiones y, por lo tanto, están motivados para efectuar la operación, ya sea en interés del cliente o no. En la ausencia de tasas obligatorias y unisexuales (que aparte de los Estados Unidos existen en pocos países), siendo iguales todas las demás cosas, una mujer recibirá una renta vitalicia inferior a la de un hombre que haya acumulado la misma cantidad de ahorro, puesto que las mujeres tienen una expectativa de vida mucho más larga. El informe propone soluciones parciales para algunos de estos problemas, pero, disminuyendo un tipo de riesgo, tiende a crear otro. Paradójicamente, llega incluso a insinuar que el régimen público quizá debiera asumir la responsabilidad de los pensionados que viven más años que el promedio previsto (pág. 331). La capacidad de los aseguradores para suministrar rentas vitalicias a prueba de la inflación depende también, en amplia medida, de que el Estado emita bonos indexados.

Inversiones

En los países en desarrollo, se han adoptado los sistemas de capitalización parcial para la mayoría de los regímenes de pensiones de prestación definida (pág. 110). El hecho de fijar una tasa de cotización más alta que la de reparto ha surtido el saludable efecto de señalar a los afiliados, en los años iniciales del régimen, que existe un costo real, y que ese costo aumentará en el futuro. La tasa de cotización más elevada ha creado reservas, que pueden utilizarse en proyectos de desarrollo. Se puede fijar a la tasa de cotización un nivel que permita que las reservas así creadas sean absorbidas por el mercado nacional de capitales. Esa libertad no es posible en un régimen de cotizaciones definidas, donde debe fijarse un nivel de cotización que, según las previsiones, producirá un beneficio razonable; de ahí que, de ese modo, el nivel de reservas se determina automáticamente.

La flexibilidad de un sistema de capitalización parcial de un régimen de prestaciones definidas permite tomar en cuenta la capacidad de los mercados financieros y de la economía nacionales para absorber inversiones. El mero hecho de poseer recursos para invertir no significa que se hallarán intermediarios apropiados, o proyectos convenientes que requieran fondos. En la mayoría de los países en desarrollo, los mercados financieros aún son rudimentarios y, como señala el informe, es necesario establecer mecanismos reguladores. Puede ser tentador invertir en el extranjero, pero en muchos países la liberalización de la reglamentación conduciría a la huida de capitales. Hay que admitir que, en varios casos, cuando los sistemas de pensiones han acumulado ingentes reservas, el gobierno las ha absorbido, ya sea por mandato o desfalco, con las desastrosas consecuencias que documentan ampliamente en el informe. Una virtud innegable del régimen de reparto es que impide que los gobiernos den rienda suelta a ese comportamiento.

Los cambios en la oferta y la demanda de ahorros influirán en la tasa de rendimiento real. El informe supone que un sistema de ahorro obligatorio, con una tasa de cotización de aproximadamente 10 por ciento, generará un considerable caudal de ahorro suplementario. Esto propenderá a ejercer un efecto significativo sobre las tasas de rendimiento, especialmente en aquellos casos en que el régimen cubre a un gran porcentaje de la población (por ejemplo, en los países industrializados) o en que el mercado de capitales es estrecho (como sucede en casi todos los países en desarrollo y también en los que se encuentran en vías de transición hacia una economía de mercado). Existe un riesgo real de saturación del mercado interno de capitales. Si los fondos de pensiones invierten en bienes foráneos, los mercados de capitales internacionales también pueden llegar a la saturación, lo cual conducirá a un brusco descenso de la tasa de rendimiento. En las páginas 210 y 211 se reconoce este problema, pero se descarta como algo que sólo puede suceder "muy a la larga".

El informe sostiene que los regímenes capitalizados pueden resistir la transición demográfica. No obstante, esos sistemas enfrentan el peligro de que como resultado de la evolución demográfica, la tasa de rendimiento del capital decline: por ejemplo, cuando disminuye la proporción de la población en edad de trabajar, el poder de negociación de los trabajadores bien puede ser mayor. Esto no afectará al equilibrio financiero de un régimen de cotizaciones definidas. Sencillamente, la situación de los pensionados empeorará y, en la medida en que el Estado ofrezca alguna garantía mínima, exigirá un sustancial incremento del gasto público.

El riesgo de inflación

Dice el informe que "el predominio de un pilar público aumenta el riesgo para las personas de edad" (pág. 236), y apela a este argumento en apoyo de su propuesta de regímenes de ahorro capitalizados y gestionados por entidades privadas. Por intuición, la idea de repartir el riesgo entre diferentes sistemas de pensiones tal vez resulte atrayente. Sin embargo, parece seducir menos cuando en la frase siguiente se declara que "los fracasos más comunes se producen con el avance de la inflación", por cuanto es bien sabido que en coyunturas altamente inflacionarias es típico que los regímenes capitalizados se desenvuelvan en peores condiciones que los de reparto. No obstante, el informe recomienda transferir a los trabajadores activos y a los pensionados precisamente este riesgo de inflación.

¿Gestión pública o privada?

En apoyo de la gestión privada de los fondos de pensiones, el informe observa que eliminando las deficiencias de información, los participantes de un sistema que ofrece una amplia selección de organismos gestores tienen la posibilidad de efectuar una prudente opción a fin de elevar al máximo las expectativas de rendimiento de sus aportes a un régimen de cotizaciones definidas. Pero, en otro pasaje, el informe destaca la miopía de los afiliados de un régimen de pensiones. Por sí solo, el acceso a la información no garantiza que los afiliados harán su elección con pleno conocimiento de causa. Las opciones son complicadas, y el resultado de las inversiones pasadas no constituye una guía certera para el futuro. Muchos organismos de inversión de fondos de la seguridad social compiten entre sí, no sólo por un mejor desempeño sino también para conquistar clientes. Según se manifiesta en el informe, y por lo que indicarían ciertos testimonios recientes y anecdóticos del Reino Unido sobre la venta de pensiones personales, los cotizantes potenciales deben ser protegidos.

Es de señalar que tanto en el Reino Unido como en los Estados Unidos, alrededor de 35 por ciento de las cotizaciones a los regímenes de pensiones personales gestionados comercialmente se destina a los costos administrativos y a los beneficios, en lugar de financiar las pensiones futuras (10). En mercados de seguros más reducidos y menos competitivos, ¿esta cifra no será más alta todavía? En una encuesta sobre los sistemas de cotización voluntaria complementaria (AVC) en el Reino Unido, realizada en los últimos tiempos por R. Watson and Sons; se obtuvieron otros datos respecto de los costos administrativos (11). El promedio de reducción del rendimiento con motivo de las cargas (sin incluir a las comisiones) fue de 5,2 por ciento al año, para las cajas con fines de lucro. El cálculo se fundó en una cotización fija de 20 L (32 U$S) mensuales, durante un período de seis años. Si bien los AVC no son la misma cosa que las cuentas de pensión personales que se utilizan en los regímenes de seguridad social privatizados, tanto unos como otros suministran prestaciones de jubilación sobre la base de cotizaciones regulares. Así, pues, Spencer extrae en conclusión que "en el Reino Unido, que tiene uno de los mercados más competitivos para la inversión de pensiones personales, un AVC normal, con fines de lucro, tendría que ganar más de 5,2 por ciento, simplemente para mantenerse a la par".

El informe del Banco Mundial dice sobre el particular: "en principio, la competencia entre los gestores debiera hacer innecesaria la reglamentación de los honorarios y comisiones" (pág. 223). Sin embargo, se agrega a continuación que, por el hecho de que el sistema será obligatorio y porque las economías de escala en la industria de las pensiones pueden conducir a una concentración, las compañías tal vez terminen cobrando más que lo que harían en un sistema competitivo puramente voluntario.

El informe se inclina por el criterio de que, como los regímenes obligatorios de ahorro personal son probablemente más concentrados que los regímenes profesionales (vale decir, que es menor el número de gestores), obtendrán el beneficio de economías de escala más considerables. Esta proposición es discutible: los primeros tendrán que conquistar y afiliar a los clientes, uno por uno, con todos los costos de comercialización que esto implica, y deberán tratar de retenerlos a medida que pasan de un empleador a otro; en cambio, los últimos poseen habitualmente una clientela cautiva, automáticamente cubierta por el régimen a título de sus condiciones de empleo, y compuesta totalmente por empleados de una misma empresa o grupo de empresas. Las bajas tasas de adhesión en el sistema chileno (véase, más adelante, la parte titulada "Riesgos especiales para los trabajadores de bajos salarios") reflejan los problemas administrativos acarreados por el intento de controlar el pago de las cotizaciones a varias instituciones gestoras.

Tan pronto como las condiciones lo permiten ¿descentralizar y privatizar la función de inversiones es la única solución para colocar más eficazmente los fondos de seguridad social? El hecho de extender la privatización a múltiples organismos inversores elimina las economías de escala, acarrea gastos de comercialización, complica la gestión de los regímenes y crea inseguridad. El desempeño de algunos fondos nacionales de previsión que tienen cierta independencia en materia de inversiones, como los de Fiji y Malasia, indica que la gestión pública por intermedio de una entidad centralizada puede resultar satisfactoria. La cuestión de saber si la descentralización y la privatización son necesarias depende de que el gobierno esté dispuesto o no a ceder el control de la inversión de los fondos de seguridad social a gestores profesionalmente preparados para esas funciones, que pertenezcan a la institución nacional de seguridad social. Lo cual no quiere decir, en modo alguno, que se dejarían de efectuar inversiones en valores del Estado. (En Chile, en 1991, 38 por ciento de las inversiones de las AFP - administradoras de fondos de pensiones privadas - se habían colocado en valores del Estado (pág. 212)). Sin embargo, esto significaría que las colocaciones en dichos valores se realizaron a discreción de la institución inversora y no únicamente por directivas del gobierno.

Dado el caudal de activos financieros nacionales de que dispone normalmente un régimen de pensiones de seguridad social por capitalización, es improbable que una gestión centralizada de las inversiones pueda estar alguna vez enteramente libre de la influencia o del control del Estado, pues la política fiscal y monetaria del gobierno podría desbaratarse por las actividades inversionistas del régimen. Este control gubernamental sería más difícil sobre las instituciones de inversión privadas y descentralizadas, pero cuesta creer que en una coyuntura financiera adversa el gobierno no hallaría un método para vigilar las inversiones de estas entidades.

Si la legislación confía la tarea de proveer el seguro de pensiones obligatorio a entidades privadas con fines de lucro, es de vital importancia que exista un fuerte organismo de supervisión, capaz y dispuesto a reglamentar sus operaciones. En la mayoría de los países, las excelsas calificaciones que se requieren para integrar estos organismos son muy difíciles de encontrar, sobre todo en el mundo en desarrollo. El riesgo de que los encargados de la reglamentación sean corrompidos por los que están sujetos a su accionar es inmenso, en particular porque los funcionarios del organismo supervisor poseen precisamente conocimientos y calificaciones por los que los fondos de pensiones están dispuestos a pagar altísimos salarios. Existe, en consecuencia, un gran riesgo de que la reglamentación resulte ineficaz, salvo que haya una amplia oferta de las calificaciones necesarias, un código de conducta profesional sumamente meticuloso que rija la función pública y estrictas salvaguardias jurídicas para impedir los conflictos de intereses. Es dudoso que tales condiciones puedan reunirse pronto en muchos países, especialmente en aquellos que el Banco critica por la corrupta e incompetente administración de la seguridad social.

Si la reglamentación es inadecuada, los pensionados y los trabajadores estarían expuestos a peligros más serios. El riesgo que correría el Estado mismo también podría ser considerable. En definitiva, cualquier garantía de una pensión mínima financiada por el Estado puede costar muchísimo más que lo esperado, si la reglamentación de los regímenes privados obligatorios es deficiente. Aparte, es posible que por las presiones políticas - o hasta por imposición legal - el Estado se vea obligado a indemnizar a las personas que sufran pérdidas como consecuencia de una mala reglamentación de los regímenes.

Garantías del Estado

Si reconoce los riesgos que implican los regímenes de cotizaciones definidas, el Estado puede otorgar ciertas garantías. Por ejemplo, en Chile las personas de edad que no están cubiertas por el régimen de ahorro obligatorio pueden recibir una prestación de asistencia social, igual a aproximadamente 12 por ciento del salario medio (desde la década de 1970 se ha cuadriplicado el número de ancianos que reciben asistencia social, pero actualmente una cuota estatutaria impide que en un momento u otro se socorra a más de 300.000). Las personas de edad que han cotizado al régimen durante no menos de 20 años adquieren derecho a una garantía de pensión mínima, equivalente a 22-25 por ciento del salario medio. En Chile, el Estado brinda otras dos garantías: una limita la medida en que la tasa de rendimiento suministrada por un fondo de pensiones (AFP) puede descender por debajo de la correspondiente a las AFP en general; la otra garantiza parcialmente el pago de rentas vitalicias si quiebra la compañía de seguros (se garantiza 100 por ciento de la pensión mínima, más 75 por ciento del resto de la prestación, hasta un tope especificado). Ninguna de estas garantías se aproxima al nivel de prestaciones que sería dable esperar de un modesto régimen de seguro social.

Se admite en el informe que, en gran parte de los países, una pensión mínima de 22 a 25 por ciento del salario medio es inferior al umbral de pobreza, y que la asistencia social de 12 por ciento no llega al nivel de subsistencia. Agrega que se podría garantizar una pensión mínima más elevada a los trabajadores que han cotizado durante un número mayor de años, por ejemplo igual a 12 por ciento del salario medio, más 0,5 por ciento por cada año de empleo contributivo, lo cual garantizaría una prestación de 22 o 34,5 por ciento al cabo, respectivamente, de 20 y 45 años de empleo. Estas garantías también serían muy modestas y probablemente no acatarían las normas mínimas de la OIT. Además, es obvio que una garantía ligada a los años de servicios será, o bien inferior al nivel de pobreza para los trabajadores que sólo pueden acreditar pocos años, o bien muy superior a ese nivel para los que tienen largo tiempo de servicios, y, desde luego, en nada ayudaría a los que no reunieran los suficientes.

Para que una garantía de pensión mínima sea factible desde el punto de vista administrativo, es esencial permitir que cada trabajador tenga una sola cuenta de pensión personal. No obstante, en la página 220 del informe, se califica a esta regla de "sumamente restrictiva y controvertida", porque los trabajadores no pueden repartir el riesgo entre diversos gestores. Así, pues, si como sugiere el informe los gobiernos deben dar muestras de mayor flexibilidad, las múltiples cuentas resultantes bien podrían traer como consecuencia la inoperancia de cualquier disposición de garantía de una pensión mínima.

Si se trata de trabajadores de bajos salarios, el riesgo de una inadecuada tasa de reemplazo es mucho más grande. La experiencia de Chile lo demuestra ampliamente, ya que en ese país la proporción de miembros que cotizan con regularidad al fondo es de 45-55 por ciento, en las entidades destinadas a los trabajadores de bajos salarios, a comparación de 80-90 por ciento en las constituidas por adherentes mejor remunerados (12). Por añadidura, las cargas y comisiones tienden a pesar mucho más sobre los trabajadores de bajos salarios, porque a menudo incluyen un elemento de tasa uniforme o una cuantía mínima. El riesgo de recibir finalmente una pensión muy magra no afecta solamente a los trabajadores pobres sino también al Estado, que con toda probabilidad tendrá que suministrar asistencia social a muchos de ellos cuando lleguen a la ancianidad.

Hace poco tiempo, algunos economistas latinoamericanos sostuvieron que un defecto fundamental del sistema de pensiones chileno es el hecho de que el Estado provee una garantía de pensión mínima. A su juicio, los trabajadores de bajos salarios, dedicados a ocupaciones precarias, prefieren recurrir a la garantía del Estado en lugar de cotizar a su cuenta de ahorro obligatorio, en particular porque la pensión personal que adquieren puede resultar ínfima en todos los casos: No cabe duda que la alta tasa de incumplimiento de los trabajadores de bajos salarios corrobora hasta cierto punto esa opinión, aunque es difícil decir si obrando así adoptan un comportamiento económico racional o simplemente un cortísimo horizonte de tiempo. ¿Cuáles son las implicancias políticas de este argumento?

Quienes lo proponen pueden decir que el Estado no debe suministrar garantía alguna, o que debe imponer condiciones más estrictas para restarle atractivo. Sin embargo, los más inclinados hacia lo social, pueden extraer en conclusión que es preciso reestructurar el sistema de seguridad social a fin de conseguir una tasa de acatamiento más elevada.

El proceso de transición de un sistema de reparto a otro de capitalización da origen a una serie de problemas y riesgos particularmente difíciles de solucionar. Durante varios decenios, la generación de activos será llamada a financiar sus propias pensiones (capitalizadas) y a sostener al mismo tiempo a los miembros de la generación de sus mayores, que tienen derechos adquiridos en el marco del antiguo régimen de reparto. Trabajadores y empleadores soportarán esta doble carga en la forma, sea de cotizaciones más altas, sea de un incremento de la tributación. Otra opción es que los gobiernos cercenen diversas erogaciones públicas para financiar la transición, pero se necesitan montos tan cuantiosos que es sumamente improbable podar lo suficiente sin privar a la comunidad de servicios esenciales. Desde luego que los gobiernos pueden recurrir a los préstamos, pero el pago de las deudas siempre recae sobre los contribuyentes. Otra propuesta consiste en utilizar el producto de la privatización de los activos del Estado para financiar la transición hacia un sistema de pensiones capitalizadas. Por desgracia, en los países donde esta idea se ha examinado detenidamente, ha resultado que el valor de los activos vendibles del Estado es mucho menor que los montos necesarios para respetar los actuales compromisos previsionales.

públicos pasan a ser no contributivos

Los derechos a pensión adquiridos en los regímenes públicos financiados por la vía impositiva - vale decir, el tipo de régimen por el que se aboga en el informe - gozan de una seguridad significativamente menor que los de carácter contributivo. Como los fundadores del sistema de seguridad social de los Estados Unidos habían resuelto que los gobiernos futuros no destruirían después lo que ellos habían construido, insistieron en que se lo financiara mediante cotizaciones. Si bien los economistas no asignan gran importancia a la distinción entre impuestos y cotizaciones, los políticos y la población en general saben más: las cotizaciones implican un derecho a las prestaciones. El riesgo principal de los regímenes financiados con los impuestos es que se pueden implantar exámenes de medios o de ingresos, a fin de hacer economías o de dirigir los recursos a las personas más necesitadas. Existe además el peligro bastante grande de que los gobiernos limiten el tenor de los ajustes en las prestaciones, para ayudar a resolver problemas económicos generales o liberar recursos y afectarlos a otros gastos públicos que consideran más importantes. Por último, una vez que gran parte de los beneficiarios hayan recibido de los regímenes privados la proporción mayor de sus ingresos jubilatorios, la oposición política al recorte de las pensiones públicas será mucho menor. Los pensionados más pobres, total o principalmente dependientes del régimen público, quedarán más aislados, y la mayoría de los que están en situación acomodada tendrán sin duda sumo interés en disminuir su carga fiscal y no en defender el nivel de las pensiones públicas.

Ahorro, inversiones y crecimiento

En vista de los riesgos que hemos identificado, la estrategia recomendada en el informe respecto de las pensiones no puede justificarse por razones de política social. En realidad, hay que buscar la motivación en otra parte: se espera que introduciendo un sistema de ahorro obligatorio, en lugar de un régimen público por reparto, se elevará la tasa global de ahorro, que los nuevos montos acumulados se utilizarán para financiar inversiones productivas y que éstas impulsarán el crecimiento económico, que al cobrar mayor volumen beneficiará a todo el mundo, e inclusive a los pensionados. El interrogante de saber si este agradable panorama es realista o no espera respuesta. Por ejemplo, estamos lejos de tener la certeza de que el ahorro global aumentará. En el caso de Chile, donde el régimen de ahorro era obligatorio y la tasa mínima de cotización, bastante alta, era igual a 10 por ciento de las ganancias, eso no sucedió; la tasa de ahorro, de 21 por ciento del PBI en 1980, se sumergió considerablemente a principios de la década y se mantuvo en un nivel de 20 por ciento durante 1989 (13). Por otro lado, no se puede dar por sentado que los empresarios están dispuestos a aumentar las inversiones productivas en el país, y que simplemente se los ha impedido la escasez de fondos. Bien puede ser que la demanda del consumidor interno no sea suficiente para atraer inversionistas y que un nuevo régimen de ahorro obligatorio deprima aún más los mercados.

Otra de las metas del informe es promover el desarrollo de los mercados bursátiles del tercer mundo. Sin embargo, Stiglitz ha sostenido que los países menos desarrollados no deben poner la mira en imitar a los mercados de capitales de los más avanzados, y deben adaptarse a la realidad de que muy probablemente, aunque no en forma inevitable, sus mercados de capitales internos funcionarán deficientemente (14). Este autor afirma que, para procurarse fondos, las empresas activas en las economías de estos países tendrán que depender marcadamente de los préstamos bancarios, más que de los mercados de valores. En un estudio más reciente, Singh llega a la conclusión análoga de que, en la medida que los países en desarrollo tengan verdaderamente la posibilidad de elegir, debieran inclinarse por impulsar los sistemas financieros fundados en la banca, en lugar de crear y fomentar mercados de valores (15), Singh hace referencia no sólo a las condiciones especiales de los países en desarrollo, sino también al debate lanzado en los Estados Unidos y el Reino Unido sobre el pernicioso papel de sus mercados bursátiles en relación con su competitividad frente a Alemania y el Japón, donde los mercados de acciones siempre han tenido un protagonismo mucho menos importante.

Dentro de los límites de este artículo no es posible ahondar en tales cuestiones, pero deben ser cuidadosamente consideradas, por cuanto lo que está en juego es la seguridad de los trabajadores y de sus familiares a cargo durante la jubilación. Además, las autoridades decisorias deben formularse una pregunta más general: ¿es realista esperar que un sistema de pensiones no sólo provea la seguridad de la jubilación sino que resuelva al mismo tiempo los problemas de la sub-inversión y del bajo crecimiento económico?

El camino hacia adelante

La finalidad de este artículo no es defender las disposiciones de los regímenes de pensiones de seguridad social en vigencia. En el informe se documentan graves defectos de concepción y las ineficacias de muchos programas, al par que se describen la evolución demográfica y la madurez alcanzada por los regímenes. Hace tiempo que se reconocen los dos fenómenos mencionados en último término, y desde principios de la década de 1980 los regímenes han tomado medidas destinadas a encarar sus consecuencias (por ejemplo, en el Japón, el Reino Unido, los Estados Unidos y el Canadá). Hoy, la reforma de las pensiones figura en el orden del día de muchos países, y seguirá inscripta durante largo tiempo. Los defectos de concepción deben corregirse, y el informe prestará gran servicio si la atención que dirige a estas falencias se traduce en acción en los regímenes nacionales.

Lo que hemos querido destacar es que la solución a la "crisis" que el informe afirma haber identificado, en particular la erección de un segundo pilar asentado sobre regímenes de cotización definida, no provee una garantía mayor de prestaciones de pensión y encierra, en realidad, un riesgo potencial más grande que el de un régimen de prestaciones definidas, bien concebido y gestionado. En todo caso, como señala el informe, en muchos países la solución de las cotizaciones definidas sería impracticable, dada la ausencia de mercados de capitales desarrollados y de una capacidad para fundar eficaces instituciones de regulación.

Es de lamentar que la cuestión de la reforma de las pensiones se haya mezclado con el debate más amplio sobre la privatización y el papel del Estado. Aplicar a la política social principios relacionados con la actividad económica general, no conduce necesariamente a un esclarecimiento de las cosas. Y además, se pasa por alto la experiencia de muchos países del mundo, de avanzado desarrollo económico, que durante largos años han tenido en funcionamiento regímenes de pensiones de seguro social y aún los conservan.

Así como la medición del efecto que el financiamiento de las obligaciones de seguridad social ejerce sobre el ahorro y la competitividad no es concluyente, tampoco lo es la evaluación del impacto de la seguridad social sobre el mantenimiento de la paz y la armonía sociales. Desde la Segunda Guerra Mundial, la mayoría de los países industrializados de Occidente han presenciado un período de gran expansión económica, enormes cambios tecnológicos y, recientemente, un descenso de las tasas de crecimiento, acompañado de tasas de desempleo persistentemente elevadas y sin precedentes desde los años treinta. En el curso de dicho período, el tejido social de esos países se ha mantenido intacto. Intuitivamente, y según ciertos índices, la panoplia de medidas de seguridad social, incluidas las pensiones, ha significado una contribución positiva para la constitución política nacional.

Una reestructuración radical, o un rechazo de los principios en los que se ha fundado a los regímenes actuales, creará incertidumbre. No se tiene la absoluta seguridad de que las propuestas del informe en lo que concierne a las pensiones redundarán en prestaciones adecuadas y aceptables, o que serán viables desde los puntos de vista técnico y administrativo. Un enfoque más certero y menos propenso a dislocar el suministro de pensiones de jubilación consistiría en centrar los esfuerzos en las medidas destinadas a corregir los defectos de concepción y las injusticias de los regímenes en vigencia.

Los países que intenten modificar sus regímenes de pensiones tendrán que hacer todo lo posible por evitar las trampas de las que se dan ejemplos en el informe. Esto significará adoptar las decisiones políticas sólo después de analizar y entender cabalmente las consecuencias financieras de largo alcance. A este respecto, es esencial considerar no sólo las pensiones sino la protección social en su conjunto (16). También significará dedicar mucha más atención que en el pasado a las cuestiones de dirección. En este artículo hemos subrayado que muchas de las falencias de los sistemas de pensiones existentes poco tienen que ver con el hecho de que sean públicos o privados. Sin embargo, dependen en gran medida de la calidad de la dirección, que gobierna todo, desde la coherencia de la toma de decisiones, por intermedio de una buena gestión y de sólidas políticas de inversión, hasta la eficiente recaudación de las cotizaciones y el pago puntual de las prestaciones.

La reforma de las pensiones de seguridad social es un problema nacional. Las partes que intervienen en los asuntos de la seguridad social en cada país - trabajadores, empleadores, gobiernos, pensionados y otros beneficiarios - deben evaluar las orientaciones aconsejadas y tratar de establecer, por su propia cuenta, un consenso que permita adoptar un programa eficaz y aceptable en el plano nacional.

16.- Sobre el particular, véase Social protection expenditure in Slovakia: Results of a quantitative analysis (Report to the Government of the Slovak Republic) (Ginebra, OIT, 1994) que contiene un modelo de presupuesto social recientemente elaborado por la OIT.