Vigesimoctavo período de sesiones

a.- La naturaleza de las reformas

Los sistemas de seguridad social de salud y pensiones en la región se han caracterizado por su baja cobertura, las ineficiencias en su gestión, un nivel de cotizaciones obligatorias ligadas a la remuneración del trabajo que no financia adecuadamente las prestaciones, y la existencia de sistemas de atención segmentados que limitan la movilidad laboral.

Durante los años noventa, en un número importante de países de la región se iniciaron reformas de los sistemas de seguridad social, primero de los de pensiones y, más lentamente, de los de salud. El motivo y el sentido de las reformas han sido establecer mecanismos para mejorar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y, en algunos casos, incorporar y mejorar los esquemas de solidaridad para superar los problemas de falta de acceso y cobertura de una parte importante de la población; se ha buscado asimismo adaptar los sistemas a los desafíos de la transición demográfica y epidemiológica de la población, y a las exigencias de la competitividad y la equidad, así como a la necesidad de aumentar la transparencia y obtener equilibrios financieros.

En mayor o menor grado, estas reformas han modificado las reglas de contribución a la seguridad social, los sistemas de prestación de servicios y beneficios, y la estructura de agentes públicos y privados participantes. Con estos cambios se ha buscado permitir una mayor participación del sector privado en el financiamiento y gestión de la seguridad social, con el objetivo de incrementar significativamente la eficiencia y la capacidad para expandir la cobertura poblacional y mejorar la calidad de los servicios. Asimismo, las reformas han procurado separar las funciones de regulación, financiamiento y provisión del sistema, para así distinguir los papeles que en ellas pueden desempeñar los sectores público y privado en beneficio de los afiliados.

Las experiencias muestran que no hay un modelo universal. En los países se han adoptado diferentes diseños de la combinación público - privado en la implementación de las reformas. Se observan, en particular, importantes diferencias entre los mecanismos utilizados para introducir la competencia, estructurar los esquemas de solidaridad y adaptarse a las características específicas que presentan sus mercados de salud y pensiones.

En el caso de la salud, las transformaciones se han orientado a incorporar actores privados y competencia en el aseguramiento o en la administración de seguros obligatorios, y se introduce la competencia entre proveedores públicos, privados y formas de cuasimercado en la provisión pública de servicios (Titelman y Uthoff, 2000). En algunos casos se han modificado las reglas de contribución mediante la incorporación de mecanismos de seguros de riesgo que vinculan las cotizaciones a indicadores de riesgo individuales o grupales.

En los sistemas de pensiones, la reforma fundamental se ha plasmado en la introducción de sistemas de capitalización individual, aunada al cambio de los parámetros básicos -tasas de cotización, tasas de reemplazo y edad de retiro-, con la finalidad de mejorar el balance financiero del sistema. Asimismo, las modificaciones se han orientado a establecer una vinculación clara entre los aportes y los beneficios (criterio de equivalencia), lo que se ha traducido, en algunos casos, en la creación de cuentas de ahorro individuales que alimentan fondos de pensiones que se invierten en los mercados financieros y son administrados por empresas privadas (sistemas de capitalización individual).

b.- Una evaluación general

El conjunto de reformas ha permitido transformaciones importantes que se deben resaltar y ponderar. Se han logrado significativos aumentos del gasto público destinado a la protección social, se ha elevado la eficiencia en su utilización y se han mejorado la estructura institucional y la transparencia del gasto público. Sin embargo, los avances en materia de cobertura y calidad de las prestaciones son todavía incipientes; los niveles de integralidad e integración de las protecciones, y la estructura y los grados de solidaridad se han configurado y evolucionan de manera diferente en los distintos países, no siempre en sentido positivo; y las mejoras en la gestión y asignación han encontrado importantes limitaciones derivadas de las características de los mercados donde se opera. En este sentido persisten importantes desafíos para las autoridades de los países que han reformado sus sistemas, o que están considerando hacerlo o ajustar lo ya realizado.

El criterio de equivalencia entre contribuciones y beneficios en la administración de la seguridad social, ya sea mediante las cuentas de ahorro o los seguros de riesgo, ha permitido una presencia mayor del sector privado en su gestión. Además, se ha promovido la libertad de los afiliados para elegir entre administradoras de fondos de pensiones y aseguradoras de riesgos de salud, con el propósito de generar competencia entre ellas y lograr mayor eficiencia. Sin embargo, un marcado énfasis en el criterio de equivalencia aplicado al nivel individual implica importantes conflictos con el principio de solidaridad que tradicionalmente guía la organización de los sistemas de contribución y beneficios de la seguridad social y desplaza la función solidaria de estos sistemas hacia el presupuesto público.

Las maneras en que las reformas de la seguridad social han buscado conciliar eficiencia y solidaridad son objeto de una intensa controversia, en gran medida porque en este tipo de mercados no es fácil materializar los beneficios de la competencia. En el sector de la salud, las asimetrías en materia de información imponen importantes limitaciones al funcionamiento de los mercados, lo que ha llevado a que, contrariamente a lo esperado, no se observen mejoras significativas en la utilización de los recursos ni tampoco en las condiciones de acceso de la población. En el caso de las pensiones, las economías de escala, unidas a un producto homogéneo, resultado de las regulaciones prudenciales necesarias para reducir la exposición de los fondos de pensiones a altos riesgos financieros, han conducido a costosas prácticas de comercialización y al "efecto rebaño" entre administradoras, lo que restringe las opciones de selección de los afiliados. A su vez, la miopía de los trabajadores independientes ha limitado la cobertura de amplios segmentos del mercado de trabajo.

En buena parte de los países de la región se han iniciado reformas de los sistemas de seguridad social de salud. Estos procesos, y los nuevos esquemas, tienen algunos rasgos comunes y también disparidades. Los sistemas mantienen las contribuciones obligatorias, que se determinan en función de los ingresos de los afiliados. Otra característica común es la búsqueda de estructuras más universales, lo que supone la configuración de sistemas menos fragmentados y con coberturas familiares. En la mayoría de las reformas se han introducido, además, esquemas de competencia y participación de agentes privados en la provisión de servicios.

Por otra parte, las reformas presentan diferencias fundamentales, que se pueden tipificar según tres modelos, con distintas combinaciones de seguros públicos solidarios y seguros privados, y por consiguiente, diferencias en cuanto a las estructuras de financiamiento, acceso y beneficios (véase el cuadro 6. l).

 El primer modelo se caracteriza por introducir la equivalencia a nivel individual en los seguros privados, la competencia en el aseguramiento y la segmentación de la estructura. El segundo, por la equivalencia a nivel colectivo, el seguro universal, la competencia en la administración del seguro y la integración progresiva de estructuras segmentadas. El tercero presenta equivalencia a nivel colectivo y seguro universal, con administración y estructura financiera únicas.

La reforma realizada en Chile en 1981 ejemplifica el primer modelo, que introduce explícitamente la modalidad de seguros de riesgo, en la que mecanismos de mercado determinan reglas de protección similares a las que rigen en los mercados de seguros. A partir de una contribución establecida (7% del ingreso del afiliado), que representa un monto diferente en cada caso individual, las protecciones a las que se accede varían según el monto de la contribución y los riesgos médicos existentes, que generalmente se determinan en función de la edad y sexo del cotizante y del grupo familiar (beneficiarios). Así, dos personas con igual nivel de cotización, pero con distintos riesgos médicos, adquieren coberturas y beneficios diferentes.

En este caso, el esquema contributivo privado no contempla los componentes de solidaridad

presentes en los sistemas de seguro único o de fondo público único: desaparece la solidaridad basada en los ingresos al interior del sistema -subsidios cruzados-, y la solidaridad con respecto a los riesgos queda restringida a las diversas agrupaciones de afiliados. En el caso chileno, la solidaridad entre afiliados según ingresos sólo existe entre quienes se acogen al seguro que ofrece el sector público (Fonasa), o como resultado de las asignaciones de presupuesto público (extrasistema) que el Estado destina a este segmento de la estructura de la seguridad social, en el que se atiende, además de los afiliados mediante contribución que no acceden a los seguros privados por falta de recursos para costearlos, a quienes no cuentan con los ingresos suficientes para afiliarse, así como a aquellos que no están en los circuitos de la economía formal. Así, los mecanismos de solidaridad se concentran en el subsistema de seguro público.

 Cuadro 6.2 - CHILE: DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LA POBLACION

P = SISTEMA PUBLICO

I = ISAPRES

R = RESTO - Particulares, Fuerzas Armadas, otros sistemas y no sabe

Fuente: Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), 1996.

Por otra parte, la estructura dual del sistema no ha conllevado una reducción de la demanda efectiva de recursos que enfrenta el sector público, ya que éste ha tenido que acoger a la población en mayor riesgo, sin transferencias o subsidios cruzados entre los grandes segmentos del sistema (CEPAL 1998d).

El segundo modelo, que introduce el criterio de equivalencia entre aportes y beneficios a nivel agregado, es característico de la reforma realizada en Colombia (1993). Allí se estableció un seguro único (beneficios homogéneos) para quienes contribuyen con un porcentaje de sus ingresos (11 %). El seguro refleja, así, una estructura de riesgos colectiva. Con el fin de impulsar el principio de eficiencia, los afiliados pueden optar entre diferentes operadores o administradoras del seguro (Entidades promotores de salud, EPS), que recibirán de un recaudador único un monto absoluto establecido (Unidad de pago por capitación, UPC). Esta UPC varía según una estructura de riesgos diferenciada por edad, sexo y lugar de residencia, y única a nivel nacional, con el fin de compensar las diferencias entre riesgos individuales. El reconocimiento de esta prima (UPC) al administrador resulta, así, independiente del monto efectivamente pagado por cada cotizante. Además, se establecen proporciones mínimas de afiliados de alto riesgo que cada administrador debe tener inscritos, para promover una distribución de riesgos entre ellos. Así, el fondo nacional único y la UPC permiten estructurar la solidaridad, mientras que el reconocimiento de primas diferenciadas al administrador refleja diferentes estructuras de riesgo individuales.

En Colombia, la reforma ha permitido ampliar significativamente la afiliación al sistema contributivo al establecer la cobertura familiar e integrar múltiples esquemas de protección, particularmente dispersos en el caso de los trabajadores del sector público. Por otra parte, para los grupos pobres e informales se instauró un sistema de seguro único (subsidiario), que habrá de integrarse progresivamente al sistema contributivo, con grados de protección crecientes a partir del 50% de los beneficios contemplados en el régimen contributivo, hasta alcanzar en el futuro un nivel idéntico de protección. Este seguro subsidiario se financia con recursos del presupuesto público y la contribución de un l% adicional de los ingresos de los afiliados al sistema contributivo.

El tercer modelo, ilustrado por la reforma llevada a cabo en Costa Rica (1996), conserva y consolida la responsabilidad social y pública en el sistema de seguridad social de salud, sin modificar la estructura y las fuentes de financiamiento, y mantiene la equivalencia colectiva con un seguro universal, un fondo único y sin competencia en el régimen de aseguramiento. A través de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) se brindan los servicios de salud a prácticamente toda la población, bajo un régimen de cotizaciones tripartitas obligatorias, con prestaciones universales. La provisión privada de servicios opera en pocos casos, contratada directamente por la CCSS (Sojo, 1998).

La CCSS ha promovido la constitución de cuasimercados al separar internamente las funciones de recaudación, financiamiento, compra y provisión de servicios. La reforma ha puesto el énfasis en la mejor asignación de recursos, lo que ha implicado modificaciones organizativas e institucionales. Mediante compromisos de gestión, se especifican metas y objetivos de salud, conjuntamente con acuerdos de producción con cada centro en los tres niveles de atención, que se acompañan con la medición del desempeño. Así se pretende controlar la escalada de costos y aumentar la eficiencia y la calidad. Se ha buscado lograr una distribución adecuada y equitativa de los recursos entre la atención primaria y la hospitalaria, consolidar un sistema de referencia que asegure que las prestaciones se efectúen al nivel de complejidad adecuado, mejorar la calidad de la atención y elevar el grado de satisfacción del usuario.

Si bien la mayoría de las reformas son relativamente recientes, es posible extraer lecciones relevantes. En primer lugar, la coexistencia de seguros privados de riesgo con seguros públicos solidarios, incentiva el "descreme del mercado", lo que afecta a la eficiencia y restringe la equidad (Reinhardt, 1998). Además, la introducción de la participación privada no ha eximido al sector público de seguir manteniendo una estructura de aseguramiento y de prestación de servicios.

En segundo lugar, aunque los requerimientos fiscales varían según los niveles y estructuras de financiación y solidaridad, los niveles de ingreso y la estructura de riesgos, las reformas no han disminuido las presiones sobre el gasto público. En parte, ello se debe a que las necesidades de protección son todavía crecientes en cantidad y grado; a que la separación de estructuras, públicas y privadas, limita la solidaridad económica de los sectores con mayores niveles de ingreso; al alza de los costos asociada a la mayor complejidad de la atención médica; al progresivo envejecimiento de la población, y a que los seguros privados hacen que el sector público asuma los riesgos más costosos.

En tercer lugar, las reformas son promisorias en lo que respecta a la eficiencia en la prestación de servicios. Se ha logrado fomentar una mejor gestión de los recursos en los ámbitos tanto público como privado al vincular la asignación de recursos con criterios de competencia y desempeño e incorporar, en el caso del sector privado, la competencia entre distintos pagadores, los pagos per cápita o por diagnósticos normalizados y, en el caso del sector público, la creación de cuasimercados mediante instancias competitivas en su interior, así como criterios y estándares de uso para asignar los recursos con criterios prospectivos en lugar de históricos (González y Pérez, 1997).

Finalmente, la regulación, relacionada con prácticas de competencia y acceso, niveles y grados de protección, regímenes de preexistencia, aseguramiento de la calidad, prácticas comerciales y médicas, información pública y resolución de conflictos, es un campo de desarrollo incipiente, en el que se requieren enormes avances institucionales y el fortalecimiento de la capacidad real e institucional para que apoye verdaderamente la protección de los derechos y el logro de los objetivos.

En los tradicionales sistemas públicos de pensiones, el nivel de cotización se habla vuelto variable, incremental e incierto en el tiempo, debido a la maduración del sistema, al envejecimiento de la población y a las altas prestaciones, con el consiguiente problema de la sostenibilidad de su financiamiento. En la práctica, muchos regímenes financieros pasaron a ser de reparto, porque desaparecieron o disminuyeron excesivamente las reservas técnicas, y el ingreso corriente se utilizaba para sufragar las prestaciones (obligaciones) del mismo período en que se percibía. Sólo en pocos casos quedaban asomos de una capitalización parcial colectiva, cuando la reserva técnica permitía mantener el equilibrio financiero, pero no durante un tiempo muy prolongado.

Frente a las limitaciones del sistema de pensiones tradicional, todas las reformas han propiciado, con diferencias de grado y composición, la introducción del régimen de capitalización individual, que pretende mantener la estabilidad financiera del sistema de pensiones, disminuir - o incluso anular- los riesgos políticos, y desplazar los riesgos desde el sector público hacia los asegurados y, parcialmente, hacia las administradoras de fondos de pensiones. En el sistema tradicional, el Estado asumía enteramente los riesgos financieros, tanto los déficit generados por tasas de cotización insuficientes como el equilibrio financiero intertemporal; la magnitud de tales riesgos dependía del número de los cotizantes, la razonabilidad de los beneficios y el buen uso de los recursos por parte de las entidades públicas responsables. Dado que el régimen nunca fue de capitalización plena, resultaba evidente que los riesgos financieros siempre recaían en las generaciones futuras de trabajadores o contribuyentes generales del fisco. En el régimen de capitalización plena individual, los riesgos respecto de la rentabilidad son asumidos por los asegurados (y muy parcialmente por las administradoras de fondos), mientras que el Estado asume el riesgo de que los asegurados, tras haber cumplido con los requisitos de la prestación, no alcancen a completar el capital necesario para asegurar una pensión mínima.

La heterogeneidad de las reformas estructurales de los sistemas de pensiones ya realizadas se puede tipificar según tres grandes estrategias, que difieren en la forma de conciliar eficiencia y equidad (véase el cuadro 6.3), y reflejan distintas opciones con respecto a la medida en que se sustituye el régimen de reparto por la capitalización en cuentas individuales y a la definición de beneficios, así como en cuanto a los grados de traspaso de la administración desde el sector público al sector privado y de libertad que los nuevos sistemas permiten a los afiliados para elegir entre diferentes alternativas. Los tres modelos son: el de capitalización individual que sustituye el sistema de reparto y que aquí se denominará modelo sustitutivo; el paralelo o dual, en el que coexisten el nuevo modelo y el anterior reformado; y el mixto, en el que coexisten ambos modelos en forma complementaria y no alternativa.

Cuando se opta por el modelo sustitutivo, el antiguo sistema público de pensiones es abolido (no se permiten nuevas afiliaciones) y reemplazado por uno nuevo, con un régimen financiero de capitalización plena e individual (CPI). En éste se establece una cotización fija (prima de equilibrio de largo plazo), que alimenta una cuenta individual del asegurado, cuyos recursos se invierten y se capitalizan sus rendimientos.

El monto de la prestación resulta ahora variable, por cuanto, cumplidos los requisitos (edad de retiro y tiempo de cotización), el asegurado recibirá una pensión que dependerá del monto acumulado en su cuenta individual, su rendimiento a lo largo del tiempo y la esperanza de vida del afiliado. Así, en la determinación de la renta incide ahora el rendimiento financiero. Este modelo privilegia el criterio de equivalencia a nivel individual, de modo que los beneficios guardan relación con las contribuciones y sus rendimientos financieros. La libertad de elección de los afiliados entre las entidades que administran sus fondos debe garantizar la competencia.

En este modelo, los riesgos vinculados a la rentabilidad recaen en los asegurados, mientras que el Estado asume el riesgo de que los asegurados que hayan cumplido con los requisitos de la prestación no alcancen a completar el capital necesario para asegurar una pensión mínima.

Chile (1981) fue pionero en la implantación de este modelo, que se ha seguido, con modificaciones, en Bolivia (1997), México (1997) y El Salvador (1998). En México y El Salvador se le otorga al asegurado, al momento de su retiro, la opción de calcular su pensión de acuerdo con el sistema público preexistente o sobre la base del monto acumulado en su cuenta individual; en el caso de que elija la primera alternativa, el fondo acumulado en el sistema CPI se traspasa al Estado, y éste debe cancelar los beneficios, sin que se hayan establecido límites para tales traspasos, lo que puede generar importantes costos fiscales.

En la versión más pura del modelo sustitutivo, el Estado, con cargo al presupuesto público, se responsabiliza del pago de las pensiones de los jubilados con anterioridad a la reforma y de quienes permanecen en el sistema de reparto. A la vez, garantiza un complemento de capital para financiar, cuando corresponda, a los asegurados en el sistema de capitalización que no acumulen fondos suficientes para la pensión mínima, emite bonos para reconocer las contribuciones realizadas al sistema de reparto, garantiza rendimientos mínimos de los fondos en caso de quiebra y asistenciales para indigentes. El Estado se responsabiliza también de la regulación y supervisión del sistema privado.

 Cuadro 6.3

Fuente: CEPAL

En el modelo paralelo o dual, no se elimina el sistema público de reparto, pero se termina con su monopolio y es convertido en la alternativa a un nuevo sistema de CPI, con el cual compite. Este modelo comenzó a funcionar en Perú (1993) y en Colombia (1993), con diferencias importantes entre ambos. En Perú, el sistema público basado en el reparto sólo fue reformado posteriormente, de manera parcial y por etapas (1995-1997), para promover la afiliación al privado. En Colombia, el sistema para los empleados de los gobiernos nacional y regionales fue cerrado y sus obligaciones pasaron a un fondo a cargo del Estado; el sistema para los empleados del sector privado, ahora abierto a todos los trabajadores (administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS) se reformó con el fin de reforzar sus finanzas y aplica el régimen de capitalización colectiva parcial (CPC). El régimen de CPI, homólogo del modelo sustitutivo, es igual en ambos países, pero no así las garantías que provee el Estado, que difieren en montos y condiciones de elegibilidad.

En este modelo, el asegurado tiene libertad de elección entre ambos regímenes y los afiliados al de capitalización pueden cambiarse libremente de administradora hasta una vez al año como máximo. La decisión del afiliado de vincularse a uno u otro es fundamentalmente determinada por la mayor o menor aversión a los riesgos políticos y financieros y al manejo público de los recursos; en el sistema público habría mayores riesgos políticos (entre ellos el de mal manejo de las reservas) y menores riesgos financieros. Así la diferente y variable percepción de los riesgos, el comportamiento de los mercados financieros y el diseño de los incentivos para afiliarse y permanecer en uno u otro sistema determinarán la estructura de afiliación y la movilidad entre ambos.

Debido a que el sistema privado es opcional y compite con el público, los mecanismos de regulación y supervisión pueden estar a cargo de una superintendencia financiada por las propias administradoras, en un contexto de autorregulación, o de autoridades e instituciones públicas existentes, como la Superintendencia de Bancos.

En el modelo mixto, el sistema público es reformado y pasa a ser un componente del esquema, que se combina con la nueva modalidad de CPI. El sistema público reconoce una pensión básica (prestación definida) y el de CPI una pensión complementaria (prestación no definida). Este modelo fue adoptado en Argentina (1994) y en Uruguay (1996), aunque con diferencias. En ambos países el componente público, administrado por el Estado, otorga una prestación definida y tiene un régimen de reparto, mientras que el componente de CPI es similar al del modelo sustitutivo, sea con administración privada o pública. En este modelo, una parte de la cotización va al componente público de reparto, que se ha uniformado y perfeccionado para solventar el pago de una pensión básica y universal a los contribuyentes; la otra parte se asigna al componente de capitalización individual para generar una pensión complementaria que se suma a la básica. En Argentina, la cotización para la pensión complementaria puede ser administrada alternativamente por un sistema público de reparto, en forma similar a como opera el modelo paralelo; así, el afiliado tiene libertad para elegir entre un sistema exclusivamente público (integrado) o uno mixto. El Estado, además de administrar el componente público, paga una pensión asistencial en casos de indigencia y se encarga de la regulación y supervisión del sistema privado.

c.- Evaluación y desafíos

La implantación de las reformas es demasiado reciente y compleja como para anticipar evaluaciones y conclusiones definitivas. En efecto, aún la reforma provisional chilena, vigente desde hace 18 años, no abarca una generación completa que haya financiado la totalidad de sus beneficios bajo la modalidad del nuevo régimen, lo que impide una evaluación exhaustiva. No obstante, desde ya surgen algunas inquietudes que justifican la realización de análisis más detenidos con miras a mejorar y encaminar el funcionamiento de las reformas por sendas más favorables en términos de equidad: la cobertura de los sistemas no ha aumentado, el Estado mantiene un papel importante como agente subsidiario del sistema, los costos fiscales de la transición son altos, no desaparece la influencia política sobre la estructura de beneficios, el desarrollo de los mercados de capitales no ha avanzado como se esperaba, los costos de administración, del sistema están resultando onerosos, y se ha ampliado la brecha entre las expectativas y las realidades respecto del monto de las pensiones.

La cobertura efectiva de los sistemas de pensiones no ha aumentado. La definición de una estructura de beneficios más estrechamente asociada a las contribuciones no ha sido garantía suficiente para superar la miopía de los trabajadores; así, tanto los independientes como la gran mayoría de los del sector informal, que tienen la opción de participar, han preferido no hacerlo, ya sea por la incertidumbre sobre el acceso a los beneficios o porque, ante ingresos muy limitados, la congelación de sus ahorros a lo largo de su vida activa compite en desigualdad de condiciones con otras opciones de ahorro (como la vivienda), que pueden ser utilizadas para enfrentar riesgos económicos o personales. El problema de la cobertura sigue siendo importante en todos los sistemas reformados (véase el cuadro 6.4). Si bien los registros de afiliación (quienes alguna vez han estado acogidos al componente de capitalización del sistema) han llegado a representar el 100% de la PEA en Chile, aquéllos que efectivamente contribuyen a él en forma regular apenas superan la mitad de los primeros (Arenas de Mesa, 1999b). Esta baja relación entre contribuyentes y afiliados, y su efecto sobre la cobertura efectiva del sistema, se presentan también en el resto de los países que han implementado reformas.

Cuadro 6.4

Durante la década se ha observado una tendencia a excluir del sistema los trabajadores de bajos ingresos, por dos causas. Primero, para las administradoras su afiliación resulta poco atractiva, ya que sus bajas remuneraciones hacen que la comisión resulte inferior al costo marginal de administrar la cuenta. Segundo, en los regímenes de capitalización que garantizan una pensión básica, estos trabajadores pueden verse tentados a cotizar por el ingreso y el período mínimos de modo de hacerse acreedores a los subsidios estatales. Los sistemas continúan encontrando dificultades para generar incentivos que atraigan a estos trabajadores: si se exige una comisión fija para obviar el problema, ésta resultará mucho más onerosa para quienes perciben bajos ingresos y el sistema se tornaría altamente regresivo. Si permiten su exclusión y el Estado garantiza una pensión mínima, no habrá incentivos para mejorar la eficiencia, predominará la exclusión y aumentará el costo fiscal de las garantías. En la medida en que esto se traduzca en bajas densidades de cotización, lo más probable es que una gran mayoría de los afiliados no alcance a ahorrar lo suficiente para autofinanciarse la pensión mínima garantizada por el Estado.

A pesar de los pocos estudios que documentan los efectos que las reformas de los sistemas de pensiones han tenido para las mujeres (CEPAL, 1997b), se puede adelantar que la introducción de régimen de capitalización individual resulta inequitativo para ellas, ya que el cálculo de la pensión toma en cuenta la esperanza de vida al momento de pensionarse y el monto acumulado de las cotizaciones aportadas. Esto resulta en montos menores, dado que la esperanza de vida de las mujeres es superior a la de los hombres y a que las mujeres, en general, acumulan un capital menor debido a las menores remuneraciones y a la menor densidad de cotizaciones por inestabilidad en el mercado laboral, en parte debida a las exigencias de la maternidad y el cuidado del hogar.

La combinación de recursos públicos y privados para promover la solidaridad continúa siendo un motivo fundamental de preocupación. Se observan dos modalidades de financiamiento del costo fiscal de las garantías estatales. En la primera, los afiliados contribuyen de acuerdo con su ingreso, pero cuando sus fondos acumulados no alcanzan para financiar una pensión básica, los complementos para pensiones mínimas o asistenciales son solventados con presupuesto público. Alternativamente, los modelos paralelos y mixtos continúan sustentándose en un pilar público de reparto, en el que hay subsidios cruzados. Estas alternativas para financiar la solidaridad son todavía muy incipientes como para definir sus ventajas. En todo caso, los modelos mixto y paralelo limitan el espacio para la capitalización, pero alivian la presión fiscal. En todas estas situaciones, un mal diseño de los incentivos y garantías puede contribuir a acentuar los problemas de riesgo moral que caracterizan a estos mercados.

En el centro de este debate está el papel que corresponde al Estado como responsable último de los resultados del sistema. La combinación público - privado con que se diseña el modelo responde tanto a la necesidad de incorporar componentes de solidaridad en el sistema, como a la intención de distribuir los riesgos entre el sector público, el afiliado y los responsables de la administración de los fondos. La capitalización en cuentas individuales, administradas por empresas privadas y con libertad de elección, favorece al afiliado en la medida en que evita el riesgo del uso político de su ahorro, pero traslada, como contrapartida, la totalidad del riesgo financiero. Las reformas que han optado por modelos paralelos, en los que el sistema público compite con el privado, la diferencia de incentivos condiciona los beneficios que pudieran derivar de la libertad de elección al sesgar las decisiones en favor de alguna de las alternativas, lo que maximiza el riesgo fiscal cuando no existe límite a la movilidad. En los modelos mixtos está explícita la decisión de combinar ambos riesgos.

Las reformas de la seguridad social han pasado a constituir un importante componente del pacto fiscal que acompaña los esfuerzos de cambio en la región (CEPAL, 1998d, cap. VII). Uno de los principales efectos de la capitalización ha sido el desplazamiento hacia el mercado financiero de parte de los recursos de la seguridad social, sin que se reduzcan las obligaciones del sistema público antiguo que se reemplaza. Obviamente, esto ha significado que el Estado reconozca una parte importante de la deuda oculta con que tradicionalmente operaba el sistema antiguo e incide en la eficiencia y la equidad como resultado de su impacto en el presupuesto fiscal. Al hacer cada vez más líquidas las obligaciones, el Estado debe incurrir en altos costos fiscales para realizar la transición y sustituir la fuente de financiamiento que representaban las reservas previsionales. Ello ha demandado importantes esfuerzos de ahorro público no previsional para garantizar los equilibrios macroeconómicos necesarios para la operación del régimen de capitalización individual.

En el caso chileno, cálculos recientes indican que las responsabilidades fiscales por los déficit previsionales pueden llegar a representar porcentajes significativos del PIB: 3.3% anual, y 6% si se incluye a las fuerzas armadas. En reformas más recientes y durante el período de transición, los compromisos anuales, en términos del PIB, ascienden a 2% en Colombia, 2.7% en Bolivia y Argentina, y 3.3% en Uruguay (Mesa-Lago, 1999). Estos montos comprenden los compromisos que deben financiarse durante la transición y que, en general, van en incremento hasta que el sistema madura, y las obligaciones del Estado para solventar las garantías del sistema.

Los costos fiscales de las reformas no son enteramente atribuibles al nuevo modelo. En gran medida ya han sido generados en el pasado, por niveles insuficientes de cotización, beneficios muy superiores a las posibilidades financieras y, en algunos casos, por ineficiencia - e incluso corrupción - en el manejo de las reservas. Sin embargo, la transición hacia regímenes de capitalización plena individual, además de hacer evidentes las deudas antes implícitas y volver cada vez más exigibles las reservas, hace que el Estado tenga que anticipar este pago. Ante la escasez de recursos. públicos para atender otras necesidades sociales más apremiantes (educación, protección social), la adopción más o menos extendida de la capitalización individual implica una asignación prioritaria de recursos al sistema provisional y, dado que la protección favorece esencialmente a los trabajadores formales y mejor remunerados, es posible que esto resulte muy costoso en términos de equidad durante las tres décadas que puede demandar la maduración de los nuevos sistemas (López y otros, 1993).

Con el régimen de capitalización individual y rendimientos financieros de mercado también se ha pretendido evitar las influencias de la negociación política de los beneficios del sistema. Sin embargo, una vez éste vaya madurando, tal efecto podría resurgir según los niveles de beneficio resultantes y, en cualquier caso, la base de la pensión mínima será un elemento de negociación permanente en el sistema e involucrará a los pensionados en las negociaciones sobre los niveles del salario mínimo, cuando exista una correspondencia legal entre una y otro.

Por otra parte, el traspaso del manejo de los recursos de la seguridad social al mercado financiero no ha garantizado, por sí sólo, que se estimule el desarrollo de los mercados de capitales ni el aumento del ahorro nacional. El mercado de capitales no se expandirá sin un esfuerzo más amplio por lograr avances institucionales encaminados a limitar la participación del Estado en el mercado financiero, así como a establecer un marco regulatorio e institucional para el sector bancario y los mercados de valores y de seguros. Sin estas condiciones, no es posible garantizar una asignación eficiente de los fondos de pensiones y se limita su contribución al financiamiento de la inversión real y la consecuente creación de riqueza y empleo. Por otra parte, tanto las propias administradoras de fondos como las autoridades regulatorias encaran siempre un conflicto entre el objetivo de mantener la seguridad de las inversiones y la rentabilidad mínima para proteger a los cotizantes del sistema, lo que inclina la balanza hacia los títulos de rentabilidad fija, muchos de ellos emitidos por entidades públicas, y la meta de lograr el desarrollo financiero, que la inclina en la dirección de un mayor margen para los instrumentos de renta variable, emitidos por entidades privadas. La composición de las inversiones de los fondos de pensiones en las diferentes reformas llevadas a cabo en la región ilustra la alta participación de los instrumentos estatales y de los depósitos a plazo en la mayoría de los países (véase el cuadro 6.5). Sólo en los casos de las reformas que datan de más tiempo y cuyos mercados de valores tienen un mayor desarrollo (Argentina, Chile y Perú) se observa una exposición más amplia - en cualquier caso, limitada- a instrumentos de renta variable, pero también son los que durante la crisis financiera reciente mostraron una rentabilidad de las inversiones más baja y mayores variaciones.

Cuadro 6.5

COMPOSICION Y RENTABILIDAD DE LÁ CARTERA DE INVERSIONES DE LOS FONDOS DE PENSIONES

La experiencia también demuestra que la existencia de importantes economías de escala en la administración de fondos de pensiones induce a comportamientos concentradores, que se traducen en altos costos de comercialización cuando se pretende capturar una mayor proporción del mercado. Esto se refuerza por la falta de información de los afiliados sobre la forma de interpretar los resultados de su cuenta individual y por la poca diferenciación entre los fondos debido a la excesiva regulación respecto de la composición de las carteras de inversión. En presencia de estas distorsiones, las administradoras de fondos de pensiones compiten por los afiliados mediante agresivos ejercicios de ventas, lo que redunda en un alza de los costos y torna ineficiente el sistema. En la mayoría de los casos de reforma, con la excepción de aquellos en que se tomaron precauciones especiales (México y Bolivia), estos costos son muy altos y superan a los registrados por los fondos de pensiones que operan en ambientes más competitivos (véase el cuadro 6.6). En este ámbito habría que implementar nuevas reformas para promover la competencia.

Los sistemas reformados también enfrentan mayores costos cuando los asegurados optan por el beneficio de rentas vitalicias. A medida que más afiliados llegan a la edad de retiro, es normal que tales costos aumenten. Esta tendencia ha sido especialmente notoria en Chile, caso en que las primas brutas se incrementaron de 1.5% en 1988 a 5% en 1998 (Queisser, 1998), evolución justificada por el hecho de que quienes compran tales rentas son quienes más sobreviven después de retirados. Se han explorado diversas alternativas para reducir estos costos, tales como la prohibición de otorgar beneficios diferentes a los de las rentas vitalicias (Uruguay), la contratación de rentas por grupos y la subcontratación de rentas con aseguradoras por períodos más cortos.

Cuadro 6.6