INFORMALIDAD Y   SEGURIDAD SOCIAL

ANEXO 2 ESTADÍSTICO Documento

INSTITUTO CUESTA DUARTE DEL PIT-CNT

INTRODUCCION Y RESUMEN EJECUTIVO

Forma parte de los objetivos del ERT en el BPS y del ICD del PIT-CNT profundizar en el conocimiento de la realidad económica y social del país, con el objetivo de realizar propuestas fundadas para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. En esta oportunidad se realizó un convenio con FESUR, institución que financió el proyecto, con la finalidad de elaborar un diagnóstico de los sectores de trabajadores no amparados a la seguridad social y establecer propuestas de inclusión de los mismos.

A los efectos de cumplir más eficientemente con la responsabilidad asignada, las organizaciones responsables del proyecto solicitaron la colaboración de la Universidad de la República, el instituto CIEDUR y diversos profesionales que se integraron al trabajo colectivo en un marco multidisciplinario. Participaron de este emprendimiento abogados especialistas en derecho laboral y de seguridad social, economistas y sociólogos. La Universidad brindó el apoyo de la Facultad de Ciencias Económicas y del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales a través de dos investigadores.

A continuación se presenta un resumen ejecutivo de la investigación realizada.

En el capítulo 2 se realiza una breve reseña de las principales políticas aplicadas en la década del 90 en Uruguay y se brindan algunos datos generales del país.

Uruguay es un país de 176.200 km² , ubicado en el cono sur de América del Sur. Cuenta con una población aproximada de 3,3 millones de habitantes, en el año 1999 su Producto Bruto Interno (PBI) por habitante fue de 6.350 dólares americanos. En la década del 90 la tasa de crecimiento anual del PBI fue del 3,5%, aunque actualmente se atraviesa una fase recesiva que comenzó en 1999 con una caída del 3,2% de la actividad económica.

En la década del 90 se implementaron políticas similares a otros países de América Latina: apertura comercial, desregulaciones y políticas de estabilización. Si bien existieron políticas de privatizaciones las mismas fueron atenuadas ya que una ley que habilitaba a enajenar gran parte del sector público fue derogada por plebiscito popular en 1992. En 1990 se realizó un acuerdo de integración con los países vecinos Argentina, Brasil y Paraguay , que hoy se encuentra en una etapa de unión aduanera imperfecta.

En el plano de la Seguridad Social dos hechos se destacaron: un plebiscito popular en el año 1989 que obliga a indexar las jubilaciones y pensiones de acuerdo a la evolución del Indice Medio de Salarios (IMS) a partir de 1990, y la implantación en el año 1996 de un sistema mixto en el sistema de jubilaciones y pensiones, donde coexisten un régimen de solidaridad intergerenacional administrado por el Banco de Previsión Social (BPS) y otro de cuentas individuales administrado por empresas privadas denominadas Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP).

Según un informe reciente - Equidad, desarrollo y ciudadanía - de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre los países de América Latina y el Caribe Uruguay es quién tiene un mayor gasto público social en relación al PBI en el período 1996-1997: 22,5% contra un promedio simple del 12,4% del resto de los países. Esta diferencia es mayor cuando se comparan los gastos en Seguridad Social: 15,3% contra 5,2%.

Según la línea de pobreza definida en una oportunidad por el Instituto Nacional de Estadística (INE), la pobreza se situaba en el orden 23,4% de los habitantes en el año 1997 y afecta principalmente a los menores de 18 años donde se ubica en el 40%.

En el capítulo 3 se presenta una visión panorámica de los diferentes enfoques con los que se han analizado las actividades informales en los países latinoamericanos, a su vez se llama la atención sobre las nuevas manifestaciones de la informalidad en el contexto de los actuales procesos de reestructuración productiva y social. Se destacan algunos de los desafíos que se presentan para pensar formas eficaces de extender la protección social a más amplios sectores de la población.

El primer enfoque se refiere a la economía de la pobreza y a procesos de exclusión social, actividades que representan un medio de supervivencia. Se trataría de una pobreza de tipo estructural que deriva de los momentos más altos de la crisis de los ochenta a lo que se agrega la nueva pobreza vinculada a los procesos de ajuste más recientes.

El segundo tipo se trata de la informalidad subordinada que se gestaría como resultado de procesos de deslocalización productiva de empresas de manera de conseguir sistemas más flexibles. La subcontratación responde a las demandas fluctuantes en la producción de bienes y servicios.

Un tercer tipo refiere al conjunto heterogéneo de pequeñas empresas que pueden ser informales o no. En este tipo de actividades se ha puesto mucho énfasis desde una perspectiva optimista que ve la posibilidad de desarrollo de distritos industriales semejantes a los europeos.

El Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) tuvo un papel pionero en la investigación sobre la informalidad a inicios de los sesenta. En un primer momento produjo una gran cantidad de trabajos empíricos y comenzó a teorizar sobre la existencia de un excedente de mano de obra que mostraba que el proceso de industrialización no lograba un incremento de las oportunidades de empleo por distintas causas. El criterio de diferenciación del sector formal respecto al informal era la relación capital/trabajo, operacionalizada en la variable proxy tamaño del establecimiento según el número de personas ocupadas. Se redefinió el concepto en los años 80 destacando que la racionalidad de producción del sector informal era diferente a la racionalidad de la empresa capitalista moderna. El objetivo económico de la empresa informal sería la sobrevivencia del individuo y de su familia, en contraste con el objetivo de la empresa capitalista que sería la maximización de beneficios.

Para dar cuenta de la creciente diversidad de las formas de inserción laboral se requiere avanzar en la elaboración de estadísticas. Las relaciones de subcontratación no han sido objeto de investigación estadística, principalmente por la falta de una base conceptual clara en la definición de los límites de la subcontratación. Tampoco se disponen de instrumentos adecuados para captar el trabajo a domicilio. Se necesitan estudios de casos que permitan avanzar a través de análisis cualitativos en la identificación de las características y los perfiles de las nuevas modalidades de trabajo.

Pero no puede dejar de colocarse el problema de la falta de protección social en un contexto más amplio dado que la ausencia de protección social se vincula con una serie de problemas económicos, sociales, culturales y políticos más amplios. La situación macroeconómica y del mercado de trabajo y las políticas que se aplican en estos ámbitos son decisivas. Aún admitiendo que un aumento de la demanda de trabajo no acabe con las actividades informales el margen de acción puede ser importante.

Finalmente se discute el papel que el Estado debería tener considerando especificidad de cada una de las actividades informales reconociendo derechos y estableciendo las prestaciones correspondientes. Para ello se requiere conocer en profundidad las actividades y las características de los trabajadores de estos sectores y dialogar con los actores sociales involucrados.

En el capítulo 4 se brinda un panorama teórico de la evolución del derecho del trabajo y de la seguridad social para arribar en los aspectos que habría que considerar a la hora de regular jurídicamente el trabajo informal.

Se deduce que la evolución del derecho de la seguridad social surge en el marco de la evolución del derecho del trabajo para luego tomar un estatuto propio en el desarrollo histórico. Sin embargo ambas áreas están íntimamente enlazadas.

Hacia mediados del siglo XIX el mundo estaba en plena revolución industrial. El liberalismo económico e individualismo político se desarrollan rápidamente. En el mundo del derecho rige la teoría del contractualismo, que supone el acuerdo libremente otorgado entre contratantes de igual poder. Trasladada sin más dicha teoría al trabajo, significaba primordialmente ignorar diferencias sustanciales : a la igualdad de las partes en el mundo civil, comercial y otros, se contrapone la desigualdad fáctica entre empleadores y trabajadores. Desequilibrio que debía atemperarse a efectos de lograr, en la medida de lo posible, la equidad e igualdad jurídica, lo cual ocurrió con la conjunción de distintos instrumentos.

El intervencionismo estatal en primer lugar, siendo al principio, aunque no por mucho tiempo, la vía exclusiva utilizada para ello. En segundo término, el reconocimiento del sujeto colectivo del trabajo y su protección, junto a la afirmación de la libertad sindical, promoviendo y protegiendo el sindicato. En tercer lugar, el surgimiento de la seguridad social, partiendo de las concepciones Bismarckianas, prosiguiendo con el Plan Beveridge y la actividad de la OIT, entre otros hitos sustanciales, promoviendo la solidaridad en sus dos vertientes: horizontal, y fundamentalmente vertical.

En las últimas décadas ha ocurrido un punto de inflexión. Bajo la inspiración teórica del neoliberalismo, desde diversos ámbitos se cuestiona y actúa contra el derecho del trabajo y de la seguridad social. La base del razonamiento no es otro que los principios fundacionales del liberalismo económico, en un mundo muy distinto al que había inspirado esa doctrina. Así se pretende revertir el derecho del trabajo y retrotraer las relaciones laborales al contrato comercial. Los procesos de tercerización espuria son una muestra palpable en la práctica, aquí predomina la relación de dependencia entre empleado y patrón pero se disfraza como una relación comercial entre dos empresas.

El cuestionamiento al derecho del trabajo se ha extendido al derecho a la seguridad social. Se pretende que el Estado deje su rol protagónico para ser sustituido por empresas privadas en sistemas que tengan alguna regulación estatal pero predominantemente mercantiles. Los argumentos centrales son de carácter económicos - financieros y tienen que ver con la cosmovisión neoliberal de las relaciones económicas, sociales y humanas.

A efectos de enfrentar el problema de la regulación jurídica del sector informal interesa sobremanera distinguir lo que es el trabajo informal, como economía de subsistencia, de lo que es economía capitalista. Esta última muchas veces aparenta ser informal para beneficiarse de la evasión tributaria y del incumplimiento laboral, lo que desproporciona y distorsiona el fenómeno.

Por un lado, tiene importancia el cumplimiento o no de "formalidades" tales como el registro en los organismos previsionales o en los ministerios de trabajo, la observancia estricta de las normas laborales y el pago de los tributos, en especial los de seguridad social. Pero no se puede observar el aspecto formal exclusivamente. Si se trazara una línea divisoria entre formalidad e informalidad, en función del respeto de la legalidad, se dividiría la economía en formal (la que cumple todas las leyes) e informal (la que no las cumple). No se distinguiría el aspecto esencial por el que no se respeta el derecho. En unos casos la finalidad es aumentar el lucro y la explotación del trabajo ajeno; en el otro extremo, es la única forma de sobrevivir.

Será necesario discriminar situaciones ubicando en campos diferentes al mero evasor de la legalidad, y al trabajador que no cumple por imperio de la necesidad.

En el capítulo 5 se realiza una descripción de las principales tendencias observadas en América Latina en materia de seguridad social. Se detallan las prestaciones de seguridad social en Uruguay y se describen las modificaciones más relevantes ocurridas en la materia en la década del 90.

En América Latina la tendencia principal observable en los 90 ha sido la privatización total o parcial de los sub-sistemas de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) y la reforma con privatización en el sector salud, denominadas reformas de tipo estructural. En un estudio recientemente publicado (Carmelo Mesa-Lago, enero 2000), se analiza las transformaciones ocurridas en 10 países de América Latina y se concluye que en 8 de ellos se produjeron reformas de tipo estructural en el sistema IVS y en 4 en el sector salud. Sin embargo el gran problema sigue sin resolver: más de 2/3 de la población no tiene cobertura del seguro social, según Mesa Lago.

No obstante, siendo que el problema principal de la seguridad social en América Latina es su bajo nivel de cobertura las reformas acaecidas en la región no han contemplado este crucial aspecto. Según un estudio realizado por Conte-Grand y Bonilla las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina se han llevado a cabo, por definición, sobre regímenes en curso y no han considerado a los grupos tradicionalmente excluidos, ni eliminado la mayoría de los regímenes de privilegio de grupos especiales en los países.

En Uruguay a nivel institucional existían varios organismos gestores pero se destaca, por su importancia, el Banco de Previsión Social (BPS), organismo estatal que nuclea la inmensa mayoría de los sectores de actividad, aproximadamente el 90 % de los ocupados debería, por imperio legal, estar afiliado a dicho Organismo. Además existen otras instituciones que brindan cobertura a sectores especiales: militares, policías, bancarios, escribanos y profesionales universitarios. Este universo se complementa con algunos seguros complementarios por empresas (sobre todo empresas públicas), que han tenido poco desarrollo en extensión, y a partir de abril de 1996 con las AFAP.

Por otra parte, el Banco de Seguros del Estado cubre riesgos de accidente de trabajo y el Ministerio de Salud Pública tiene la competencia de atender aproximadamente a 1.000.000 de personas, población no cubierta por el sistema de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC)

El BPS además de brindar cobertura a los riesgos de Invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS) cubre las prestaciones llamadas de actividad: seguro de paro, asignaciones familiares, seguro de enfermedad y cargas de familia. Este organismo está integrado por siete directores, cuatro representantes del poder político y tres representantes de los sectores sociales: trabajadores, empresarios y pasivos.

La principal reforma ocurrida en la década ha sido la del régimen IVS del BPS, la misma presenta las siguientes características principales:

i.- Aumenta las condiciones de exigibilidad para acceder a las prestaciones.

ii.- Rebaja los montos de las prestaciones del BPS.

iii.- Contiene normas de flexibilización laboral con pérdida de derechos de los trabajadores.

iv.- Crea el ahorro individual obligatorio administrado por el sector privado ( AFAP).

v.- Define un llamado régimen de transición para los afiliados que al 1 de abril de 1996 tuvieran 40 años de edad o mas, pero a ellos les rige casi la totalidad de las normas contenidas en el nuevo sistema en lo concerniente a las prestaciones del BPS.

En este capítulo también se describen las prestaciones llamadas de actividad: desempleo, salud y familia. Dos modificaciones exclusivas han ocurrido. La primera de carácter tributario ya que a partir de 1993 se obliga a cubrir el valor de la cuota mutual de los trabajadores a cargo del patrón. La segunda tiene que ver con el régimen de asignaciones familiares, ya que se amplió el derecho de la asignación familiar, con marcadas limitaciones, a trabajadores que hallan agotado su cobertura del seguro de desempleo, jefas de familia de hogares monoparentales y mujeres embarazadas.

En el capítulo 6 se analiza la evolución del mercado laboral en la década de los noventa y luego se intenta una clasificación aproximativa de los sectores que pueden presentar problemas de empleo.

La composición de la oferta de trabajo muestra cambios importantes en el período de análisis desde dos perspectivas: un aumento en la participación femenina en el mercado de trabajo – que explica la evolución de la tasa de actividad para el conjunto de la economía – y en el nivel educativo promedio de la fuerza de trabajo. Sin embargo, ambos fenómenos no son recientes, constituyendo cambios de carácter tendencial que no se asocian directamente a factores de tipo coyuntural.

Los importantes cambios a los que ha estado sometida la economía uruguaya en la década de los noventa provocaron una fuerte recomposición sectorial del producto, que a su vez modificaron la participación relativa de las distintas ramas de actividad en el empleo total. La industria manufacturera es el sector de actividad que pierde más participación en el producto y en el empleo entre 1986 y 1998. Sin embargo, la reducción se concentra en la década de los noventa, mientras que entre 1986 y 1990 este sector mantiene una participación estable en el empleo total y cae moderadamente su peso en el PBI.

Desde otra perspectiva, se observan alteraciones importantes en la participación relativa por categorías ocupacionales, definidas en función del tipo de relación de dependencia con terceros que mantienen los trabajadores. El principal cambio es el aumento en la proporción de asalariados privados y una concomitante disminución de los empleados públicos. Los trabajadores por cuenta propia incrementan también su participación en los años noventa, mientras que las restantes categorías mantienen un peso relativamente estable en el total de ocupados. Esta evolución se asocia posiblemente, entre otras razones, a los sucesivos programas de reforma del Estado instrumentados en la década de los 90 que tuvieron como una de sus principales metas la reducción del número de funcionarios públicos.

Del punto de vista institucional, luego de la apertura democrática ocurrida en el año 1985 las reglas de funcionamiento del mercado de trabajo se alteraron substantivamente con el resurgimiento del movimiento sindical y un Estado que volvió a participar en forma activa de los procesos de negociación salarial, en especial a través de la convocatoria de los Consejos de Salarios. Sin embargo, la situación cambió marcadamente en la década de los ‘90. Mientras que en los primeros cinco años de gobierno democrático la participación del Estado fue muy relevante, la tendencia posterior fue a un alejamiento de éste de los ámbitos de negociación colectiva, por lo cual el marco de fijación de salarios se ha vuelto progresivamente más descentralizado, recuperando fuerza la negociación a nivel de firma, cuando existe, en detrimento de los acuerdos por ramas.

Es usual que desde la economía se aborde la temática del empleo desde una perspectiva dicotómica: un activo presenta problemas de empleo si carece de trabajo - desempleado – y no tiene problemas si posee una inserción laboral. En cierto sentido, este enfoque es producto de la aplicación acrítica – en particular para el contexto latinoamericano – de marcos teóricos que asumen la existencia de mercados de trabajo competitivos e integrados.

Sin embargo, uno de los rasgos básicos y distintivos del funcionamiento de los mercados laborales latinoamericanos ha sido la convivencia de sectores formales e informales, que representan a segmentos diferenciados con características y papeles específicos. Desde los años 60, los trabajos de la CEPAL y de la OIT para América Latina han enfatizado este aspecto y su vinculación con los problemas de heterogeneidad estructural de las economías latinoamericanas.

Desde estas perspectivas analíticas, la informalidad, que abarca una proporción importante de la fuerza de trabajo, presentaría niveles significativamente menores de productividad y por esta razón los ingresos percibidos en este sector serían menores a los registrados en las actividades formales. Los trabajadores informales no se encuentran protegidos por la normativa laboral, en especial la carencia de cobertura de la seguridad social es uno de los rasgos distintivos centrales de la informalidad. De ser ciertas estas premisas, la calidad de los puestos de trabajo informales sería menor a los del segmento formal del mercado de trabajo.

Sin embargo, más allá de esta caracterización genérica, existe un problema metodológico importante para identificar claramente los límites entre ambos sectores. Un enfoque generalizado ha sido considerar a los trabajadores independientes – que no desempeñen tareas profesionales o gerenciales -, los ocupados no remunerados y a los asalariados que trabajan en micro unidades de producción como integrantes del sector informal. Los organismos públicos encargados de la elaboración de estadísticas han clasificado a los trabajadores en ocupados con y sin problemas de empleo según los criterios mencionados.

En esta primera aproximación a la temática para Uruguay, se clasifican a los activos en dos grandes grupos - con o sin problemas de empleo – sobre la base de los criterios utilizados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), a los cuales se le introducen algunas modificaciones. Así se presentan cuatro categorías básicas que caracterizan a las situaciones problemáticas del punto de vista de la inserción laboral.

A diferencia de la información reportada por el INE, no se aísla al servicio doméstico del resto de los ocupados, por lo que a los ocupados en este sector se los clasifica como precarios, informales o subempleados según cumplan con las condiciones marcadas. De hecho, el servicio doméstico suele presentar características que se asocian a los problemas de empleo – bajos ingresos, carencia de cobertura de la seguridad social y de límites claros a la jornada laboral, etc. – por lo que se considera pertinente clasificarlos con los mismos criterios seguidos para la el resto de los activos. En el mismo sentido, el INE diferencia a los trabajadores en microempresas –menos de 5 ocupados- del resto de los ocupados. Aquí se sigue el mismo criterio, pero se titula como informal a este sector siguiendo la nomenclatura que suele utilizarse para América Latina. A lo largo de la investigación se pondrán a prueba estos criterios, analizando específicamente la situación del servicio doméstico y de los activos que desarrollan su actividad laboral en las micro unidades productivas para intentar valorar en que medida resulta correcto considerar a estos grupos como presentando problemas de empleo.

Definición de los problemas de empleo

Dado que algunas de estas categorías se superponen entre sí, se define un orden de prioridad. Se clasifica como informal a todo trabajador que cumpla la condición mencionada en el cuadro, siempre que no haya sido tipificado previamente como ocupado precario o Subempleado. A su vez, dentro de los subempleados se tipifica como tales exclusivamente a aquellos que no presentan problemas de precariedad laboral.

En el capítulo 7 se explícita la estrategia de la investigación. Se buscará analizar los problemas de empleo en Uruguay considerando diversas dimensiones y perspectivas para finalmente evaluar la situación de los diversos sectores respecto a la seguridad social y establecer líneas de propuesta de inclusión. Para ello se combinaran métodos de análisis cuantitativo y cualitativo, los primeros basados principalmente en la información proveniente de la ECH del INE y datos del BPS, los segundos a través de entrevistas a trabajadores del sector informal de la economía.

Un primer objetivo es caracterizar la situación de los sectores que en la definición operativa adoptada en esta investigación presentan problemas de empleo. De esta forma se busca discriminar dentro de los componentes y a su vez establecer una graduación de problemas de empleo. Para ello se analizan las características de la inserción laboral, las características individuales de los trabajadores y su situación de ingresos; asimismo se indaga en la percepción que tienen los propios trabajadores del sector informal. En particular se analizará la situación de los trabajadores de la industria de la construcción, del servicio doméstico y por cuenta propia.

Una vez realizada dicha caracterización se evaluara en que medida la normativa actual en seguridad social propicia o desalienta la cobertura de los distintos colectivos de trabajadores. En particular se discutirá si las modificaciones ocurridas en los últimos años influyen positiva o negativamente al respecto.

Por último se arribará a las principales conclusiones de la investigación en base a las cuales se establecerán las líneas principales de propuesta.

En el capítulo 8 se analiza las categorías que se definieron como probables de presentar problemas de empleo. Para ello se consideran distintas variables que se pueden resumir en tres grupos: características de la inserción laboral, características personales y repercusiones en los ingresos.

Las principales conclusiones a las que se arriban son las siguientes:

1. Tal cual se han definido, los problemas de empleo muestran una tendencia a agravarse en la década. En el año 1991 el porcentaje sobre la PEA con problemas de empleo era del 50,1%, mientras que en 1999 se eleva al 54.0%. Es un período de crecimiento económico - 3,5% promedio anual - donde la economía uruguaya se vio sometida a fuertes cambios de corte estructural: mecanismos de fijación de salarios, apertura e integración comercial, cambio en el peso relativo de los sectores productivos, política de estabilización macroeconómica. Esta tendencia es observable como tal independiente de los ciclos macroeconómicos recesivos - años 1995 y 1999 - en los cuales los problemas de empleo se agudizan. La suba del desempleo abierto explica la mayor parte del incremento de los problemas de empleo.
2. La precariedad y la informalidad laboral constituyen las dos principales formas de problemas de empleo, casi el 40% de la PEA. El desempleo se ubica en tercer lugar mientras que el subempleo abarca a una proporción sustancialmente menor.
3. Los problemas de empleo asociados a la informalidad y la precariedad laboral presentan un carácter marcadamente estructural, que no registra cambios de importancia cuando las condiciones macroeconómicas coyunturales y del mercado de trabajo se alteran. Así, el incremento del desempleo no se vio acompañado ni por una contracción ni por una ampliación de la informalidad y/o la precariedad. Una situación distinta se observa en el caso del subempleo. La participación de este grupo de ocupados muestra una tendencia a acompañar los movimientos de la tasa de desempleo en el corto plazo.
4. Al analizar los problemas de empleo desagregando la información para Montevideo y el resto del país urbano se encuentran diferencias apreciables. En el interior urbano la proporción de la población activa afectada por problemas de empleo es sustancialmente mayor que en Montevideo. Sin embargo, este comentario no es válido para todas las categorías de empleo definidas. En particular, el desempleo y el subempleo registran una mayor incidencia en Montevideo. Por su parte, la precariedad y la informalidad afectan a una proporción considerablemente mayor del total de activos en el interior del país.
5. Los problemas de empleo considerados globalmente muestran una mayor incidencia en la PEA femenina que en la masculina. No obstante, la situación no es idéntica para todos los tipos de problemas de empleos utilizados. Mientras que el desempleo, la precariedad y el subempleo golpean relativamente más a las mujeres, la informalidad presenta una mayor incidencia en los hombres.
6. El empleo precario en el caso de las mujeres se encuentra fuertemente concentrado en las actividades vinculadas al servicio doméstico. Así, cerca de la mitad de las mujeres con una inserción laboral precaria desempeñan tareas de esta naturaleza. En otros términos, el servicio doméstico constituye una forma de inserción laboral asociada casi exclusivamente a la fuerza de trabajo femenina y muestra una tendencia nítida a constituir empleos de mala calidad.
7. Los distintos problemas de empleo muestran una importante asociación con cierto tipo de actividad económica. En el caso de los hombres, los trabajadores subempleados se concentran claramente en los servicios personales, comunales y sociales mientras que la informalidad es un rasgo sobresaliente de las actividades vinculadas al comercio y la construcción. Sin embargo, la precariedad laboral muestra un patrón de distribución sectorial similar al promedio de todos los trabajadores. No obstante, las mujeres con problemas de precariedad laboral registran una concentración sensiblemente superior al promedio en los servicios personales, comunales y sociales, rama de actividad que incluye al servicio doméstico que, como ya se mencionó, representa una forma de inserción laboral particularmente propensa a presentar problemas de precariedad laboral por falta de cobertura de la seguridad social.
8. Al analizar las características personales vinculadas a los distintos problemáticas de empleo se detecta que los trabajadores informales y los precarios muestran en promedio niveles educativos sensiblemente inferiores al resto de la población. Sin embargo, los subempleados constituyen un grupo que en media registran niveles educativos superiores al promedio. Este fenómeno se asocia a que el subempleo es una problemática que golpea más fuertemente a los ocupados jóvenes. En ese sentido, la situación inversa se observa para los trabajadores informales : son quienes registran el menor nivel educativo pero a su vez muestran un promedio de edad sensiblemente más alto que otros grupos.
9. Al analizar los diferenciales de ingreso entre las diferentes categorías de problemas de empleo consideradas se observa que los ocupados precarios son quienes registran una situación más desfavorable, observándose una ampliación de la brecha de ingresos con respecto al promedio de la economía hacia finales del período. Los informales también muestran remuneraciones menores al promedio durante todo el período, aunque en este caso se encuentran diferencias apreciables al interior de esta problemática. En particular, los patrones clasificados como informales reciben ingresos superiores al promedio de los participantes en el mercado laboral. El subempleo registra un patrón diferente: muestran un diferencial de ingresos negativo si se consideran los ingresos mensuales, pero positivo al tomar en cuenta los ingresos por hora trabajada. Así, el impacto sobre el nivel de vida del subempleo se produciría básicamente por insuficiencia de horas trabajadas, y no por una menor remuneración por unidad de tiempo.
10. Uno de los aspectos importantes que aborda el presente trabajo es valorar en qué medida los distintos problemas de empleo identifican correctamente grupos de ocupados que presentan una inserción laboral claramente desventajosa en términos relativos, lo que implicaría que las tipologías presentadas muestren un fuerte grado de homogeneidad interna. La forma más directa de valorar esta hipótesis es analizar como se ubican los trabajadores según las problemáticas específicas consideradas en la distribución de los ingresos. Si efectivamente los problemas de empleo identifican a las personas más desfavorecidas en el mercado de trabajo, debería observarse una concentración de los trabajadores con problemas en los primeros tramos de la distribución. Desde esta perspectiva, las conclusiones varían en función del problema de empleo considerado. Así, la precariedad y el desempleo muestran una concentración en los primeros deciles de la distribución del ingreso, aunque se observa una proporción no despreciable de los trabajadores ubicados en estas categorías en los deciles superiores. En particular, la falta de cobertura de la seguridad social – principal fuente de precariedad laboral – se asocia a ingresos salariales deprimidos en términos relativos. Por su parte, los subempleos y los informales se distribuyen de una forma relativamente homogénea a lo largo de la distribución.
11. Sin embargo, al desagregar el análisis al interior de las tipologías de empleo, se observan diferencias apreciables en el caso de la informalidad. En particular, los patrones clasificados como tales se concentran nítidamente en los tramos superiores de la distribución, por lo que no resulta razonable clasificar a este grupo como con problemas. A su vez, dentro de los trabajadores clasificados como sin problemas el servicio doméstico muestra niveles de ingresos muy deprimidos y una fuerte tendencia a ubicarse en los primeros deciles de la distribución. Por lo tanto, este tipo de ocupación constituye en sí una forma de inserción laboral crítica, independientemente de si el trabajador se encuentra cubierto por el sistema de seguridad social. En términos sintéticos, la presente investigación permite "jerarquizar" los problemas de empleo tal como se resume en el siguiente cuadro.

12. El grupo de activos que presentan una situación más comprometida son los trabajadores precarios, el servicio doméstico y los desempleados. En un segundo escalón se encuentran los subempleados y los cuenta propia sin local no profesionales. Los trabajadores independientes con local no profesionales constituyen un grupo sumamente heterogéneo, donde conviven trabajadores ubicados en los primeros tramos de la distribución de los ingresos y un número importante ubicado en la parte superior. Por último, el cuadro ordena a los trabajadores sin problemas según la "distancia" que los separa de los activos con problemas en su inserción laboral.

13. Por lo tanto, en términos generales puede afirmarse que los problemas de empleo, tal como suelen definirse, en Uruguay identifican a grupos de ocupados con una inserción desfavorable en el mercado de trabajo. Sin embargo, se observa una importante heterogeneidad al interior de estos grupos. En el futuro será necesario avanzar hacia una mejor caracterización de los problemas y calidad del empleo en el Uruguay.

En el capítulo 9 se analizan dos sectores de actividad y una categoría ocupacional: construcción, servicio doméstico y trabajadores por cuenta propia. Los objetivos se orientan a cuantificarlos identificando en cada caso las características de estos tipos de empleos tanto en lo que se refiere a las relaciones laborales como a la calidad de los empleos y a las características personales de los trabajadores. Principalmente, se procura establecer la cobertura de los beneficios de la seguridad social en estas poblaciones, y la diferencia entre ésta y la que debería esperarse por el número de personas involucradas y el volumen de trabajo e ingresos. La detección de los factores que dificultan la afiliación al sistema y su magnitud intentan contribuir a identificar soluciones a esta problemática.

La problemática de los trabajadores de la construcción y de las empleadas domésticas asociada a la seguridad social, resulta relevante tanto por el tipo de vínculos laborales que predominan en estas actividades como por las características de trabajo temporal de las mismas.

Entre los trabajadores de la construcción se combina la problemática de la informalidad desde el punto de vista de las relaciones laborales y las características de los establecimientos, así como la de la precariedad en el empleo de los asalariados privados, correspondiente mayoritariamente a trabajadores excluidos del sistema de la seguridad social.

En el caso de las trabajadoras domésticas se combinan además de las restricciones al empleo, como el subempleo y la precariedad, los factores que se vinculan a la problemática de género, tanto en lo que se refiere a las características de la inserción laboral (inestabilidad, jornada laboral), como a las relaciones laborales en sentido estricto.

La población ocupada en la industria de la construcción es casi exclusivamente masculina (97,8%). En 1999 el sector representa el 14,3% del empleo masculino total y además es casi el 50% de la categoría ocupacional cuenta propia sin local entre los hombres. El análisis de las características de su inserción laboral y personales permite concluir que este colectivo presenta bajos niveles de educación formal comparados con el promedio del mercado de trabajo y tienen una mayor representación de los jóvenes. La duración promedio de la jornada laboral sugiere que en su mayoría se trata de trabajadores que encuentran en esta inserción laboral su principal fuente de ingresos. Una significativa proporción de los trabajadores se ubica en hogares pertenecientes a los primeros quintiles de ingresos siendo jefes de hogar.

La legislación que ampara a los ocupados en la industria de la construcción en materia de seguridad social y beneficios sociales corresponde a un régimen especial de aportes patronales y obreros unificados por concepto de jubilación, asignaciones familiares, seguros de enfermedad, seguros de accidentes trabajo y pago de licencia anual, aguinaldo y salario vacacional. Quedan comprendidas todas las empresas que desarrollen actividades de construcción, refacción, reforma o demolición para sí o para terceros, en carácter de constructores. El personal incluido en el régimen es el que trabaja directamente en obra excluyéndose a los propietarios de las empresas de la construcción, los socios directores, personal técnico y administrativo de las empresas, y el personal obrero que no cumpla actividades directamente en obras.

Desde el punto de vista de la cobertura real de la seguridad social deben distinguirse dos situaciones principales: la de los asalariados privados que en 1999 representaban el 53% del total de los trabajadores del sector y la de los cuenta propia sin local que representaban el 35%. En el primer caso la cobertura real de la seguridad social llega al 64% y en el segundo sólo al 5%, lo que se enmarca en el panorama más general de la baja cobertura de esta categoría ocupacional.

Lo anterior sugiere que la legislación actual, más allá de posibles perfeccionamientos, es adecuada para contemplar las actividades de los asalariados y sus particularismos. La brecha del 35% de asalariados no cubiertos requerirá principalmente acciones coordinadas de los Organismos que entienden sobre el tema (Intendencias, BPS, Ministerio de Transporte). La situación de los cuenta propias del sector debería contemplarse en un marco más general que considere el hecho que se trata de trabajadores independientes y no son empresas capitalistas en sentido estricto.

Más del 98% de la población ocupada en el servicio doméstico es femenina. La participación dentro del empleo total femenino de este sector es muy importante: el 18 % del total. El análisis pone de relieve que es un sector donde se combinan fuertemente la precariedad y el subempleo. Las empleadas del sector presentan menores niveles socieconómicos y educativos, casi el 40% se encuentra en el quintil más bajo de la distribución del ingreso.

La legislación en materia de seguridad social para los trabajadores del servicio doméstico no presenta diferencias con la legislación general. Las condiciones de acceso a los derechos y las formas de contribución son las del régimen general. Sin embargo este sector presenta características peculiares que llevan a la interrogante de si no habrá que atender dicha situación.

La cobertura del seguridad social del sector ha sido históricamente baja. La relación entre ocupadas y cotizantes, estos últimos según los datos provenientes de los registros del BPS, ponen de manifiesto que solamente un tercio de las empleadas domésticas están afiliadas al organismo de la seguridad social. La diferencia entre beneficiarias de DISSE y cotizantes, puede originarse en que no se alcanzan los requisitos mínimos para acceder a este beneficio, por lo menos en un solo puesto de trabajo, y ante la situación de actividad múltiple no se logra alcanzar el complemento de la cuota mutual.

Se destaca que si bien la relación cotizantes trabajadores permanece estable, a partir de 1993 se aprecia una baja pronunciada en los cotizantes que tienen el derecho al seguro de enfermedad. Sin duda dicha baja esta influida por los cambios en la legislación que a partir de 1993 obliga al patrón a complementar el valor de la cuota mutual, lo cual estaría propiciando la subdeclaración de jornadas trabajadas y sueldos pagados que se suma a la evasión histórica de no declaración del puesto de trabajo.

Entre los factores que contribuyen a explicar la situación de desprotección en que se encuentran las trabajadoras del servicio doméstico, se destaca la alta movilidad en el empleo debido a las dificultades que puede plantear la negociación de mejoras en las condiciones laborales con las empleadoras (salarios, condiciones contractuales); las dificultades para negociar y exigir derechos con varios patrones (diferentes integrantes del núcleo familiar) o patrones de diferentes casas, a lo que se agrega el aislamiento y la falta de la autopercepción por parte de las trabajadoras como integrantes de la clase de los trabajadores.

La atomización en que se encuentra el servicio doméstico en parte es responsable del desconocimiento de sus derechos laborales y de su falta de reivindicación cuando los conoce. Los intentos de organización sindical no parecen haber prosperado. Ello dificulta la posibilidad de difundir derechos y respaldar en forma colectiva las posibles reivindicaciones. No obstante, la fijación de un salario mínimo por parte del gobierno ha sido un avance de la última década. Los intentos por regularizar la actividad, principalmente en lo que refiere a jornada laboral e inspección del trabajo no se han podido concretar, lo cual dificulta aun más las posibilidades de mejorar las condiciones de trabajo y el respeto a los derechos laborales, que en este caso no gozan siquiera de la extensión de los comunes a los trabajadores asalariados desde principios de siglo, esto es la jornada de 8 horas.

Los trabajadores por cuenta propia representan algo más del 19% de la PEA en 1999, se incrementaron en un 25% con respecto a 1991 y la participación sobre el total de activos en casi dos puntos porcentuales. A su vez los trabajadores cuenta propia con local son aproximadamente el doble que los sin local.

Se clasificaron los trabajadores independientes en tres grupos: subempleados, sin problemas (profesionales y directivos) e informales que son el resto, dada la definición asumida de informalidad en este estudio.

A nivel de toda la categoría y para el último año se aprecia que en el sector informal están representados el 79,1% de los trabajadores independientes , estructura que es estable a lo largo de la década. Se visualiza también que los trabajadores sin local tienen mayor problema de subempleo y un porcentaje menor de profesionales y directivos categorizados como sin problemas de empleo en este estudio.

Dadas las características de su inserción laboral, como las personales y de ingresos se concluyó que los trabajadores informales por cuenta propia sin local son un grupo que innegablemente presenta problemas de empleo, mientras que entre los trabajadores informales por cuenta propia con local existe una realidad heterogénea en su interior, por lo que la categoría como tal pertenece a una zona "gris" respecto a los problemas de empleo donde algunos de sus individuos presentan problemas y otros no.

Las normas que determinan el ingreso a la cobertura de la seguridad social son las mismas que determinan la inclusión de las empresas unipersonales. Deberían aportar sobre la base de un ingreso ficto determinado a través de la evolución del valor de la Unidad Reajustable (UR).

La carga tributaria de la formalización se ubica en el 40% de los ingresos promedio para los trabajadores informales por cuenta propia sin local. En el caso de los trabajadores informales cuenta propia con local la carga tributaria de la formalización el 25% de sus ingresos.

No extraña entonces que la cobertura de seguridad social sea muy baja para estos colectivos. Solo el 7% de los trabajadores informales por cuenta propia sin local tenían cobertura en 1999, mientras para los trabajadores informales por cuenta propia con local alcanzaba al 21%.

En el capítulo 10 se incorpora una síntesis del análisis de las entrevistas realizadas a trabajadores del sector informal de la economía. El desarrollo más pormenorizado del análisis puede verse en el anexo 3 que es parte integrante de este informe. Se realizaron un total 34 entrevistas a trabajadores del sector informal: 19 en el municipio de Montevideo y 15 entre los municipios del Río Negro y Rocha. También se realizaron entrevistas a dirigentes sindicales de los sectores de la construcción y de vendedores ambulantes y con autoridades de los municipios que trabajan en el área de promoción y desarrollo social.

Se presenta a continuación una síntesis de las principales conclusiones a las que se arribo:

1. Se encuentran diferencias en las perspectivas de seguridad social entre los trabajadores que oscilan entre la relación de dependencia y trabajos por cuenta propia y los que son cuentapropistas en forma permanente. Los dependientes quieren buscar la manera de poder aportar (pretendiendo que se les realicen esas exigencias a sus patrones cuando trabajan como dependientes), en cambio los cuentapropistas opinan que no les resultaría conveniente la aportación. Esto no se diferencia por sector de actividad.
2. Más allá de variables macro como la expulsión del mercado de trabajo formal, de las nuevas estrategias de gestión de la fuerza laboral, etc. que determinan las actividades informales, existen otros aspectos que condicionan a las personas en lo individual hacia esta estrategia. Por ejemplo influye cual haya sido la ocupación de sus padres y el nivel educativo que hayan alcanzado, tiene también importancia su lugar de origen ya que en algunos casos es imposible ver más allá, ver más allá de ser un recolector de residuos del barrio Borro, o de ser un pescador de Santa Catalina, o de ser un ladrillero en Fray Bentos.
3. La mayoría de los trabajadores informales entrevistados presentan características que se corresponden con la definición clásica de trabajo informal: poca dotación de capital, escasa capacitación y economía de subsistencia (o estrategia de sobrevivencia). Aunque se entiende que no todos los informales son "pobres", ya que algunos de los entrevistados, especialmente trabajadores independientes por opción, presentan buenos niveles educativos y de ingresos.
4. Existen categorías de trabajadores que están excluidos del sistema y cuentan con buen nivel educativo, social y a veces de ingresos, como es el caso de algunos trabajadores de la cultura, técnicos y profesionales. En ese sentido se realizó una entrevista a un músico como forma de acercamiento a estos otros sectores y se entiende que se debería continuar en esta línea de trabajo.
5. El escepticismo y descreimiento en el sistema es una constante, a pesar de lo cual algunos de los entrevistados preguntan, opinan y sugieren sobre el rubro en que entrarían en caso de aportar: opinan que no pueden ser empresarios y han averiguado cuanto serian los aportes y todos afirman que les resultaría imposible pagar el monto estipulado, tanto al BPS como a la DGI. También dan sugerencias sobre la categoría en que debería considerárselos: por ejemplo los ladrilleros sugieren que se los califique como "peones rurales" y entre las elaboradoras y vendedoras de alimentos hay quienes sugieren que se las considere como "empleadas domésticas libres".
6. Lo anterior se corresponde con posiciones, tanto de juristas, como de estudiosos del tema, sobre la necesidad de legislar en forma diferente a estas modalidades de trabajo atípicas, muchas de las cuales se relacionan con los cambios que se están procesando en la economía y la sociedad: la apertura de los mercados nacionales a la economía internacional, la intensificación de las desigualdades sociales, los procesos de desindustrialización, los vertiginosos cambios tecnológicos que llevan a importantes transformaciones en los procesos de trabajo, provocando el incremento de la desocupación y en consecuencia la búsqueda de nuevas estrategias para hacer frente a estas situaciones.
7. Si bien en nuestro país, siempre han convivido sectores formales e informales, siempre hubo excluidos del sistema de protección social, en la actualidad este fenómeno se ha acentuado. Y entre los cada vez más numerosos trabajadores en condiciones de vulnerabilidad social, se encuentran diferencias. Están aquellos que han perdido todos sus derechos quedando completamente excluidos del sistema, otros que han perdido parte de sus derechos por cambios en las regulaciones laborales, dentro de quienes también existen diferencias, y siguen estando los excluidos de siempre, aquellos que nunca participaron de los beneficios y las obligaciones del sistema.
8. La formulación de políticas que promuevan la protección social de los excluidos total o parcialmente, deberá necesariamente tener en cuenta las particularidades de las diversas situaciones, para lo cual las opiniones vertidas por los propios involucrados en estas entrevistas serán un aporte; no obstante se ve la necesidad de continuar y profundizar investigaciones en esta línea.

El capítulo 11 "Conclusiones y Recomendaciones" se transcribe íntegro, en esta versión del Resumen Ejecutivo:

11.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

11.1.- IDENTIFICACION DE LOS PROBLEMAS DE EMPLEO

Esta investigación se orientó a tratar de dimensionar y calificar al sector informal con la intención de identificar las condiciones de cobertura de la seguridad social de los trabajadores del sector. No resulta claro identificar a priori los sectores que pertenecen al sector informal. Conviven diversas definiciones teóricas y la realidad del mundo del trabajo ha tenido importantes cambios que, a pesar de existir nuevos desarrollos teóricos que intentan aprehender los nuevos fenómenos, todavía la disponibilidad de las estructuras estadísticas para captarlos no se han desarrollado.

A los efectos del análisis se partió de una hipótesis teórica, adoptando la definición del sector informal desarrollada por la PREALC y la OIT, la cual fue afinada por lo las posibilidades que presenta el desarrollo estadístico en el país. Se definió un concepto más amplio que involucra a la población que podría estar presentando problemas de empleo, estableciéndose una tipología que incluye a cuatro categorías: desempleados, precarios informales y subempleados.

Se construyó una serie para los años desde 1991 hasta 1999 para establecer la dimensión y evolución de la población que presenta problemas de empleo .

Se observó que los problemas de empleo aumentaron en la década, incrementándose del 50% de la PEA en 1991 al 54% en 1999. Tanto la informalidad como la precariedad permanecen estables sumando entre ambas cerca del 40% de la PEA lo que denota que son problemas de carácter estructural. El desempleo abierto ha crecido estructuralmente y es la variable más sensible a los ciclos recesivos. A su vez el subempleo es de menor magnitud y tiende a comportarse en los ciclos siguiendo a los movimientos del desempleo.

Luego se sometió a prueba la hipótesis de partida a través del análisis de las distintas poblaciones plausibles de presentar problemas de empleo. La verificación se realizó en base al análisis de las características de la inserción laboral, personales y de ingresos de los distintos grupos. La conclusión general es que la definición operativa de partida aproxima bastante bien pero no exactamente.

En consecuencia se realizó una nueva categorización de los problemas de empleo cuya estructura se presenta en el siguiente cuadro:

Cuadro 1: Proporción de la PEA según problemas de empleo

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de la ECH

Se observa que los problemas de empleo se han agravado en la década en casi 4 puntos porcentuales considerando los extremos de la serie.

El desempleo abierto es el tipo de problema que más se acrecentó y explica, tanto en esta nueva clasificación adoptada como la tomada como hipótesis de trabajo, la mayor parte del aumento de los problemas de empleo.

Del análisis realizado en los capítulos 8 y 9 se concluye que el servicio doméstico es un sector que como tal presenta problemas de empleo en sus diversas dimensiones. Se combinan la precariedad laboral, el subempleo, la insuficiencia de ingresos, la escasa protección legal y la baja cobertura efectiva de seguridad social.

El sector de trabajadores dependientes privados precarios combina falta de protección de la seguridad social con niveles de ingresos que se ubican en el 64% del promedio de ingresos de la economía. El 42,5% de este colectivo se ubica en microempresas, en estas unidades el 58% de los asalariados son precarios, principalmente por falta de cobertura de seguridad social.

Los cuenta propia sin local no profesionales ni directivos es otro colectivo que innegablemente presenta problemas de empleo. Los principales problemas aquí son de ingresos y de falta de cobertura de la seguridad social. En 1999 Los ingresos de este grupo representan el 55% de los ingresos promedio del total de ocupados en la economía y solamente el 7% tiene cobertura de la seguridad social medida a través de DISSE.

Finalmente los subempleados es otro grupo que presenta problemas de empleo. Se trata de una población relativamente más joven y de mayor nivel educativo que el promedio. Su remuneración horaria está por encima del promedio pero sus ingresos mensuales se resienten por la falta de oportunidades de completar más horas de trabajo, los mismos se ubican en el 76% de los ingresos promedio de los ocupados. Representan una proporción menor dentro de los grupos que presentan problemas de empleo.

Se ha ubicado a los trabajadores cuenta propias con local no profesionales ni directivos en una zona intermedia ("gris"), las razones para ello son varias. En primer lugar el hecho de poseer local - sea arrendado o propio - implica un grado de capitalización y/o de ingresos mayor que los cuanta propias sin local. En segundo término los ingresos de este grupo se ubican más cercano al promedio de los ingresos de los ocupados : en 1999 representaban el 84% del promedio del total . Desde el punto de vista de la cobertura de la seguridad social, medida a través de DISSE, solamente el 21% de este colectivo está inscripto en los registros del BPS. Existen indicios que este grupo es heterogéneo a su interior, el primero de ellos es que parte importante de los trabajadores se encuentra en los deciles más bajos de la distribución del ingreso . Un vendedor ambulante que haya obtenido un puesto de venta por alguna intendencia podría declarar que tiene local pero su situación se asemejaría más a un cuenta propia sin local con problemas de empleo. Por otra parte ocurre que algunos integrantes de este grupo tienen un comercio establecido dentro del sector más cercano al sector formal de la economía. En síntesis, es un colectivo heterogéneo dado que una proporción de los trabajadores presentaría problemas de empleo y otra no. Será necesario profundizar en futuras investigaciones en el análisis de esta categoría ocupacional.

El último cambio importante fue desagregar a los patrones en microempresas de los grupos que presentan problema de empleo. La razón para ello es que los patrones de microempresas tienen en promedio casi el doble de ingresos que el resto de los ocupados en la economía. No obstante que las microempresas, en términos generales, presentan características que responden a las definiciones del sector informal, el análisis realizado determinó que la figura del patrón de las mismas debe considerarse en forma distinta. No se pretende desconocer que en algunos casos, que por razones de rentabilidad, estas unidades encuentren trabas a la formalidad legal y la estrategia de los patrones sea pertenecer al margen de las reglamentaciones arrastrando con ello a la precariedad por falta de seguridad social a los trabajadores. Será necesario profundizar en futuras investigaciones en este universo que es heterogéneo, para discriminar situaciones, con el objetivo de amparar en la cobertura de seguridad social a la gran proporción de trabajadores que quedan excluidos de la seguridad social, a través de una legislación general (tributaria, crediticia, etc.) adecuada y medidas institucionales acordes.

En síntesis:

Se reclasificaron los grupos que presentan problemas de empleo determinándose que los mismos se incrementaron en 4 puntos porcentuales considerando los extremos de la serie.

El desempleo es el problema que más ha crecido y explica gran parte del agravamiento del total.

Los asalariados privados precarios han mantenido una participación estable a lo largo de la década en torno al 15% de la PEA y son el colectivo de mayor importancia con problemas de empleo.

Por la combinación de todos los elementos, el servicio doméstico es un sector que se define con problemas de empleo como tal.

Los cuenta propia sin local no profesionales ni directivos es un grupo que nítidamente presenta problemas de empleo y los con local se ubican en una situación intermedia existiendo fuertes indicios que ,en su interior. una proporción importante se ubicaría con problemas de empleo.

El principal problema de los subempleados es la falta de oportunidades para completar el tiempo de trabajo que estarían dispuestos a trabajar, ello les ocasiona que sus ingresos mensuales sean bajos..

No podría en principio ubicarse a los patrones de microempresas dentro del grupo que presenta problemas de empleo, sin embargo el universo de microempresas en general requerirá de una indagación más profunda en futuras investigaciones.

11.2.- EXCLUSION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La principal reforma que se implementó en Uruguay en los '90 es la modificación estructural del sistema IVS del BPS, los detalles de las modificaciones pueden leerse en el capítulo 5. En la exposición de motivos del proyecto que luego se convirtió en la ley 16.713 no existe mención alguna a la necesidad de incorporar a los sectores excluidos. Por el contrario los motivos de la reforma giraban en torno a preocupaciones financieras y objetivos macroeconómicos. No se realizó un análisis de las tendencias en el mercado de trabajo, sociales ni familiares. Por otra parte tampoco se presentaron proyecciones financieras confiables ni mucho menos verificables por los sectores de la sociedad, ni se intentó la participación de esta a través de sus organizaciones representativas.

Si bien es cierto que las consecuencias de una reforma en el sistema IVS se podrán aquilatar en el mediano y largo plazo, es posible, a partir del análisis de la realidad del mercado laboral y social, proyectar la incidencia de la nueva normativa en los derechos actuales y futuros de los trabajadores. Por otra parte la pretendida mejora de la situación financiera del sistema no esta demostrada, estudios recientes han cuestionado que la reforma provoque una menor participación del Estado en el financiamiento del régimen. Lo único probado es que la reforma ha tenido como consecuencia una necesidad de mayor financiamiento del Estado, un mayor déficit fiscal y endeudamiento público.

En la sociedad, se asiste a una reducción del rol cualitativo de las organizaciones sociales al tiempo que su multiplicación cuantitativa; a una desconcentración de las mismas y a un proceso de sustitución de las funciones tradicionales del Estado por organizaciones civiles de diverso origen y objetivos. Dentro de ello, un decreciente papel de las organizaciones sindicales.

En la familia, se observa una modificación en la estructura familiar, un crecimiento relativo de los divorcios sobre los casamientos, un incremento de las jefas de hogar y de los embarazos adolescentes, un auge de la emigración y redistribución de la población, un crecimiento de la pobreza infantil y una importante vulnerabilidad social para diversos sectores.

En el ámbito legal, en artículos de la ley 16.713 , como el 178 relativo a fomento de supuestas empresas unipersonales y en la reciente ley 17.230 de pasantías laborales, se instauran instrumentos de desregulación y desprotección laboral.

En el ámbito reglamentario, recientes decretos como el 193/00 relativo a darle potestades a un Ministerio para definir la relación laboral y afiliación de sus dependientes o el 40/99 y resoluciones concordantes del BPS que fomentan la exigencia de registro en Historia Laboral para el otorgamiento de prestaciones de actividad (exigencia no prevista en la propia ley de seguridad social). Resoluciones del BPS eliminando la responsabilidad legal de subsidiariedad y solidaridad de empresas matrices respecto a personal de subcontratadas o la acumulación de expedientes jubilatorios a la espera de registros y aportaciones demoradas o no existentes por responsabilidad de empresas o del propio organismo regulador. Decretos (381 y 382/98) y resoluciones concordantes que establecen parámetros y exigencias desmedidas para el otorgamiento de prestaciones por discapacidad a trabajadores y personas con notoria disminución de facultades a causa de enfermedad o accidentes.

La realidad imperante en el fomento impuesto de relaciones de trabajo atípicas en el marco de la disminución del papel de los sindicatos; la creciente no efectivización de resultados en los expedientes de denuncias por irregularidades por parte de los organismos responsables; la cooperativización forzada con pérdida de derechos laborales y de seguridad social, el cuentapropismo disfrazado, la supuestas temporariedad y tercerización, el zafralismo disimulado, los contratos sin registro, los pasantes y becarios permanentes, la violación de los convenios colectivos y la reducción de sus beneficiarios (ha caído a menos del 15% la relación de trabajadores amparados en regulaciones colectivas en el país), el incremento de prestaciones en especie y de partidas supuestamente no salariales, el fomento de las diversas formas de precarización e informalismo incluso en empresas del Estado y sectores tradicionalmente protegidos como los profesionales universitarios en relación de dependencia (estudios oficiales del BPS estiman en 343.000 los trabajadores no registrados, pese a considerar como nula la evasión en el sector estatal, lo cual se ha demostrado no cierto, incrementando por tanto en varios miles dicha estimación).

En síntesis. Desde la perspectiva del derecho de los trabajadores puede establecerse una contradicción entre el aumento de las exigencias para acceder a los derechos de la seguridad social y el empeoramiento en las condiciones del mercado de trabajo con el aumento de los problemas de empleo muchas veces fomentados desde el ámbito legal y reglamentario.

En el Cuadro 2 se muestra la cantidad de trabajadores por problema de empleo que no tienen cobertura de seguridad social. Se puede ver que tanto la cantidad de trabajadores como la representación de los mismos en el total de activos ha crecido. En 1999 son 495,6 mil trabajadores que representan el 40,6% de la PEA, lo que significa un incremento de más de 3 puntos porcentuales respecto a 1993.

Cuadro 2: Problemas de empleo y exclusión de la seguridad social. En miles

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de la ECH

***informales y subempleados sin seguridad social. Se excluye a profesionales y directivos.

Existen otros fenómenos que podríamos denominar de exclusión parcial de derechos de los trabajadores fomentados por la nueva legislación y por prácticas empresariales, reglamentarias o institucionales. Este es un universo de casos que las estadísticas actuales no logran captar y que plantean la necesidad de profundizar en su análisis en futuras investigaciones. Aquí presentaremos un ejemplo

El Art.178 de la Ley 16.713 , introduce la Flexibilización - Desregulación del Derecho Laboral. Con el pretexto de la reconversión empresarial, aquellos trabajadores que se encuentren en la situación prevista en dicho artículo, dejarán un día de ser empleados, comenzando el siguiente como empresas unipersonales más allá que su rol como trabajador dependiente no se hubiera modificado. Como no existe un estatuto que especifique bajo que condiciones una empresa puede ser determinada en estado de reconversión, es plausible suponer que la opción se pueda usar con liberalidad.

El Cuadro 3 muestra, a través de un ejemplo, las consecuencias que acarrea para un trabajador convertirse en empresa unipersonal.

Cuadro 3: Consecuencias en los derechos de los trabajadores de la unipersonalización

Fuente: elaboración propia en base a normativa ley 16.713

El ejemplo supone que el trabajador fue inducido a aceptar las condiciones del empresario dada la situación actual del mercado laboral. Para el empresario supone un ahorro del aporte patronal del 18.5% del salario = $925. El trabajador percibe un salario líquido menor pero además pierde todos los derechos laborales y pérdida del monto de su jubilación futura detallados en la última columna .

11.3.- LINEAS DE PROPUESTAS

El país necesitaba y necesita una reforma integral de sus sistema de seguridad social. Si bien Uruguay fue uno de los países pioneros en el desarrollo y la extensión de sus programas de seguridad social, los cambios ocurridos en diferentes ámbitos así lo requieren. La reforma implementada fue parcial y sesgada al modificar solamente el sistema IVS del BPS y atender casi exclusivamente los aspectos financieros. Aún así lo único claro hasta el momento es que la reforma incrementó la necesidad de financiamiento al sistema por parte del Estado.

El camino indicado es considerar diversos aspectos si se pretende que la seguridad social además de su objetivo de asegurar diversos riesgos, cumpla sus roles de integración social, de distribución del ingreso y de desarrollo económico y social. Para ello se requiere una mira más amplia que contemple los cambios ocurridos en la economía, el mercado laboral, la sociedad, la familia y las modificaciones institucionales; además de su viabilidad financiera.

Se toma en cuenta aquí la idea de Beattie (citado en sección 3.6) quién conceptualiza la protección social como una combinación de diferentes medidas y la necesidad de analizarlas a la luz de sus posibles efectos teniendo en cuenta los siguientes criterios: su viabilidad económica, su capacidad de atender a los más necesitados y su capacidad de promover la equidad de género.

La combinación de medidas propuestas incluyen:

1. Ampliar la cobertura obligatoria de los regímenes contributivos

2. Promover la cobertura voluntaria de los regímenes contributivos, por ejemplo mediante subvenciones públicas

3. Establecer prestaciones o servicios universales financiados por los presupuestos del Estado

4. Establecer prestaciones o servicio sujetos a una comprobación de los recursos, asistencia social, o ampliarlos si ya existen, con cargo al presupuesto del Estado.

Se establecerá para los distintos colectivos que presentan problemas de empleo las medidas que se consideran más adecuadas a su situación.

11.3.1.- Propuesta para los desempleados

En el cuadro que sigue se puede ver el porcentaje de cubiertos por el programa de seguro de desempleo del BPS, respecto al total de desempleados en el país.

Cuadro 4: Desempleados y beneficiarios del seguro de desempleo. En miles

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de la ECH y datos del BPS.

Se puede observar que la cobertura no ha sido superior al 18% para los años de la serie. Como ya fue dicho el desempleo es un problema creciente en el país, superando siempre los dos dígitos en el último lustro. Sin embargo no ha habido cambios relevantes en la legislación que data de varias décadas atrás cuando las condiciones del mercado laboral eran otras a las actuales. En el capítulo 6 se observó que el desempleo castiga principalmente a las mujeres y a los jóvenes. Sin embargo el mayor crecimiento en la década se dio en las franjas de edad superiores a los 45 años, donde casi se duplicó. La mayoría de los de los desempleados se ubican en los deciles más bajos de la distribución del ingreso de los hogares lo cual supone que la problemática que los afecta requiere de políticas más amplias que tengan que ver con políticas generales de distribución del ingreso y familiares.

Las razones anteriores sugieren que es necesario dotar de la flexibilidad que hoy no tiene el programa actual. Al respecto se establecen distintas propuestas elaboradas por el ERT en el BPS que forman parte del proyecto alternativo en seguridad social que se viene elaborando.

Campo de aplicación

El art. 1ro del Decreto Ley 15180 del 20 de Agosto de 1981 debería queda redactado de la siguiente forma : (Campo de aplicación) El régimen de prestaciones que establece la presente ley cubre la contingencia del desempleo forzoso y comprende obligatoriamente a todos los empleados de la actividad privada que prestan servicios remunerados a terceros.

A partir de los 60 días de la promulgación de la presente ley el Banco de Previsión Social deberá otorgar el derecho al subsidio por desempleo a los trabajadores dependientes de la actividad rural.

Los empleados correspondientes a las actividades no comprendidas en régimen de prestaciones o subsidio de paro o desocupación vigentes a la fecha de la presente ley, se incorporarán al régimen previsto en la misma, en la oportunidad, forma y condiciones que establezca el Banco de Previsión Social.

Período previo de generación.

El inciso tercero del art. 3ro del Decreto Ley 15180 del 20 de Agosto de 1981 debería quedar redactado de la siguiente forma:

"En todos los casos el mínimo de relación laboral exigido deberá haberse cumplido en los veinticuatro meses inmediatos anteriores a la fecha de configurarse la causal, facultándose al Banco de Previsión Social para extender dicho plazo hasta treinta y seis meses en caso de ocupados en actividades que así lo justifiquen.

Plazo de presentación.

El art. 2 del decreto ley 15180 debería quedar redactado de la siguiente forma :La prestación por desempleo consistirá en un subsidio mensual en dinero que se pagará a todo empleado comprendido en la presente ley, que se encuentre en situación de desocupación forzosa no imputable a su voluntad o capacidad laboral.

Los desocupados deberán solicitar la prestación por desempleo en la forma que determine la reglamentación y dentro del plazo de sesenta días hábiles bajo pena de caducidad.

Término de la prestación

El último inciso del art. 7 del decreto Ley 15180 debería quedar redactado de la siguiente forma: Los beneficiarios que hayan agotado, de modo continuo o discontinuo el término de la prestación de desempleo, podrán comenzar a recibirla de nuevo cuando hayan revistado en la planilla de control de trabajo de la misma o distinta empresa, por un período mínimo de 6 meses a contar del término de la prestación, tratándose de afiliados por mes, haber computado 150 jornales para los remunerados por día o por hora, o haber percibido un mínimo de 40 U.R en el período comprendido.

Cuando no hayan revistado el período mencionado precedentemente o no hayan computado las cantidades anteriormente expresadas, el Banco de Previsión Social mediante voto afirmativo de 5 directores y previo informe preceptivo y fundamentado podrá pagar el subsidio cuya duración será proporcional al tiempo trabajado, siempre que no exista decreto de prórroga del seguro de paro.

Monto, duración y condicionantes de las prestaciones

El monto de la prestación por desempleo para el caso de trabajadores con remuneración mensual fija o variable a que hace referencia el art. 6 inciso primero del decreto ley 15180 será el equivalente al 60% del promedio mensual de las remuneraciones computables percibidas en los seis meses inmediatos anteriores a configurarse a causal, no pudiendo ser inferior a 5 U.R.

Para el caso de trabajadores con remuneración por día o por hora a que hace referencia el mismo artículo en su inciso 2, será el equivalente a 15 jornales mensuales, monto que se obtendrá dividiendo el total de las remuneraciones nominales computables percibidas en los seis meses inmediatos anteriores a configurarse la causal por ciento cincuenta, no pudiendo ser el mismo inferior a 5 UR

Para los empleados con remuneración variable, dicho monto se calculará en base al promedio actualizado de los últimos seis meses de trabajo.

Facúltase al Banco de Previsión Social para incrementar los porcentajes establecidos en los literales anteriores en función de las posibilidades financiera del sistema y la situación del mercado de trabajo, no pudiendo exceder en ningún caso del 80% (ochenta por ciento)

El monto máximo de prestación será de 50 UR

Subsidio asistencial

Facúltase al Banco de Previsión Social a extender por 12 meses el subsidio por desempleo para aquellos trabajadores que tengan 50 o más años y queden desocupados, de acuerdo a los siguientes criterios :

*Que el grupo familiar del cual forma parte no perciba otros ingresos, o que los mismos sean inferiores a 24 UR

*Que se trate de trabajadores de empresas en situación de insolvencia, o no siendo así, que existan deudas laborales debidamente probadas.

*Que el trabajador asista a cursos de orientación y capacitación laboral y esté procurando conseguir empleo.

Desocupación especial

Facúltase al P. Ejecutivo para establecer por razones interés general un régimen de subsidio por desempleo total o parcial de acuerdo a los siguientes criterios :

*que se trate de empleados con alta especialización profesional, en ciertas categorías o actividades económicas.

*Considerar las distintas situaciones ocupacionales de las diversas actividades económicas y categorías profesionales o situaciones territoriales, para lo cual se considerarán entre otros indicadores posibles, las diversas tasas de desempleo existentes por actividad, departamento o localidad.

*Situación familiar de los desocupados, para lo cual se considerará la situación de empleo e ingresos del grupo familiar de los solicitantes, edades de los mismos, etc.

*Tiempo y causa del desempleo.

*Tiempo de registro en el Banco de Previsión Social y en el Servicio de Mano de Obra y Empleo.

*Responsabilidad y actitud de búsqueda de empleo de los solicitantes y asistencia a cursos de capacitación y orientación profesional.

Opción del Trabajador.

El trabajador en situación de desocupación total podrá optar por considerarse despedido desde la fecha misma de generación de la causal y reclamar indemnización a que tuviere derecho.

Igual opción podrá efectuar el trabajador en situación de desocupación parcial al tercer mes de producida la misma.

11.3.2.- Propuesta para los trabajadores precarios

Los trabajadores asalariados privados, no pertenecientes al servicio doméstico, por falta de cobertura de la seguridad social representan una importante proporción de la PEA: en 1999 el 12,4%, manteniendo su participación estable a lo largo de la década en el total de activos.

Uno de los argumentos centrales de la reforma de la seguridad social era que al crear una vinculación más estrecha entre cotizaciones y beneficios, a través de la introducción de las cuentas individuales (régimen AFAP), se generaría un incentivo contra la evasión. No se percibe el supuesto rol beneficioso de la del sistema de ahorro individual en este aspecto.

Lo que si se cumplirá en el futuro va a ser el incremento de la pérdida de derechos jubilatorios de este grupo. Hay dos razones fundamentales para que ello ocurra: el incremento de los años de servicio reconocidos para establecer los derechos que suben a 35 años y la forma de dicho reconocimiento, ya que si el trabajador no puede reclamar en los seis meses siguientes que recibe su notificación de la historia laboral, queda consolidada la declaración del patrón independientemente de la realidad de haber prestado servicios de trabajo e incluso el haber sido descontado el montepío del salario.

No obstante que la situación de trabajo precario, por falta de seguridad social, es más grave en las microempresas - 58% de los asalariados son precarios en ellas - ello no es un fenómeno exclusivo de este subuniverso. En efecto el 52% de los trabajadores precarios se ubican en empresas de más de 10 ocupados.

En base a las consideraciones anteriores las líneas de propuesta son las siguientes:

• Modificar las rigideces que incorporó la ley 16.713 en cuanto a la adquisición de derechos. En particular la exigencia de 35 años de trabajo debe ser revisada, así como el incremento a 15 años de trabajo y la edad de 70 años por la causal jubilatoria por edad avanzada.
• Permitir que el trabajador pueda demostrar sus servicios por otros medios de prueba fehacientes y no exclusivamente por lo que declara el patrón en la historia laboral que tiene plazos excesivamente perentorios de impugnación por parte del trabajador.
• Dar cumplimiento de una manera eficaz a los delitos de apropiación indebida que realiza el patrón de los aportes de los trabajadores. Para ello deberán establecerse mecanismos efectivos en el plano institucional ya que la figura jurídica existe, pero muy escasamente se persigue el delito.
• Investigar con mayor detalle el universo de microempresas a discriminando situaciones, con el objetivo de instrumentar políticas generales - crediticias, tributarias, capacitación, etc. - con la finalidad de formalizar a este sector y amparar a los trabajadores en sus derechos a la seguridad social.

11.3.3.- Propuesta para trabajadores cuenta propias

El análisis realizado para este colectivo determinó que en primer término es necesario diferenciar los trabajadores por cuenta propia informales de los que son profesionales y directivos. Estos últimos por su situación de ingresos y por tener cobertura por otra institución (Caja de Jubilaciones Profesionales) en el caso de los profesionales, se excluyen de la siguiente propuesta. En un segundo término es necesario discriminar entre los trabajadores cuenta propia sin local y los trabajadores cuenta propia con local.

Trabajadores cuenta propia sin local no profesionales ni directivos

Para los trabajadores cuenta propia sin local - por la suma de las características de su inserción laboral, personales y de ingresos - resulta claro que la normativa actual no se adecua a los efectos de incorporación a la seguridad social. La formalización bajo las actuales condiciones implicaría que los tributos que deberían aportar al BPS y DGI significan un 40% de sus ingresos promedio. En estas condiciones la incorporación de este colectivo es objetivamente imposible, solo el 7% está inscripto en el BPS.

Por otra parte del análisis surge claramente que, en general, no estamos en presencia de trabajadores que oscilan entre el sector informal y el formal de la economía, más bien se encuentran "prisioneros" en el sector informal. Además la edad promedio de estos trabajadores es de 42 años, más alta que para el conjunto de los activos, lo que se suma a las dificultades para generar causal jubilatoria, dada la falta de acumulación de créditos laborales. La ley 16.713 agrava aún más sus posibilidades de obtener el derecho jubilatorio dado que exige 35 años de cotización efectiva.

Se infiere de las entrevistas realizadas que los trabajadores de este colectivo no tiene cifradas expectativas en la seguridad social dada su trayectoria de trabajo y las posibilidades que ofrece la actual normativa. Su actitud es defensiva en cuanto a las posibilidades de incorporación a la seguridad social, dado que razonan que ello les ocasionaría una reducción en sus ingresos corrientes sin una contrapartida en las prestaciones. También se observó que en general pertenecen a los deciles más bajos de ingresos donde se conjugan una serie de problemas en cuanto a los problemas de exclusión social.

Los argumentos anteriores justifican las siguientes líneas generales de propuesta de inclusión

• La legislación debe reconocer que son trabajadores y no empresas como ocurre actualmente.
• Se podrá exigir responsabilidad contributiva de acuerdo a sus ingresos y otras condiciones de estructura familiar, pero en todos los casos las prestaciones deberán tener un componente de subvención estatal.
• Exoneración del impuesto a las pequeñas empresas de la DGI
• Dada la variabilidad de sus ingresos mensuales sería más conveniente establecer un mínimo de cotizaciones anuales. Ejemplo: aporte cuatrimestrales como ocurre actualmente en el sector rural.
• Incorporación de prestaciones de actividad, en particular asignaciones familiares
• Asegurar la cobertura de salud, con sistema DISSE opcional, en el marco de una racionalización del sistema de salud.
• Flexibilización de los años de cotización efectiva para los derechos jubilatorios, considerando el punto de partida individual de la incorporación al sistema y estableciendo un compromiso contributivo a partir de ella.

Como surgió del análisis de la sección 9.3 este colectivo presenta diferencias con los trabajadores cuenta propia con local. Aún así solo el 21% esta afiliado al BPS.

En promedio sus ingresos son cercanos al promedio de los ocupados. Sin embargo al analizar su ubicación por la distribución del ingreso se observa que están representados bastante parejamente entre los deciles bajos a los medios altos. Se trata de un grupo heterogéneo. Por lo tanto a partir de prueba de ingresos y de actividad será necesario discriminar situaciones y los que se ubiquen, dadas sus características, cercanos al colectivos de trabajadores cuenta propia sin local, se les podría dar un tratamiento igual al propuesto para ellos.

11.3.4.- Propuesta para trabajadores de la construcción.

Las dos principales categoría ocupacionales dentro del sector construcción son los asalariados privados y los cuenta propia sin local. En 1999 los primeros representaban el 53,1% del total de ocupados en el sector, mientras que los segundos el 34,8%.

Los asalariados privados del sector tienen un régimen especial de seguridad social (ley 14.411) originada en las condiciones de trabajo particulares que se presentan en esta actividad en cuanto