RESUMEN EJECUTIVO

El presente documento es el informe final en el marco del convenio realizado entre FESUR e ICD-ERT, por el cual estas últimas instituciones han realizado un proyecto de investigación orientado al análisis de la situación socio-económica de la infancia, con la finalidad de generar propuestas de atención a sectores en situación de pobreza, exclusión y riesgo social, desde el campo de la seguridad social.

En el capítulo I se realiza, en primer lugar, una recopilación de algunos estudios recientes acerca de la pobreza en Uruguay. En estos se concluye que los niveles de pobreza afectan principalmente a la franja etaria de la niñez, en lo que se ha dado en llamar "la infantilización de la pobreza en Uruguay". En base a estos antecedentes es que la investigación se orientó a profundizar en la caracterización de los niños en situación de pobreza, para ello se utilizaron los datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Tomando como referencia la línea de pobreza INE (cuya determinación se explica en el apéndice de este capítulo) se detecta que para 1997 las personas pobres eran el 23,4% del total de la población, dicho porcentaje se eleva al 40% para los menores de 18 años que representan el 46,3% del total de los pobres en el país. A su vez los menores mas jóvenes presentan mayores niveles de pobreza, con porcentajes del 46% para la franja entre 0 y 4 años y del 38% para la franja entre 14 y 17 años. No se encontraron diferencias apreciables, en la situación de pobreza de los menores, comparando Montevideo con el Interior Urbano del país.

Algunos autores argumentan que la composición etaria de la población pobre obedece básicamente a un efecto del ciclo de vida, por el cuál los hogares compuestos por jóvenes verían reducidos sus ingresos per cápita por la presencia de los niños, pero esta sería una situación transitoria por el ingreso posterior de los jóvenes al mercado de trabajo o abandono del hogar original. En esta visión la pobreza sería una situación transitoria. Sin embargo podría argumentarse que la situación de pobreza de los menores es un fuerte determinante para el resto de la vida del individuo; no sólo como resultado de problemas nutricionales, sino también por la deserción escolar y liceal que comprometería los ingresos futuros y por la pérdida de capital social.

La investigación indagó acerca de las diferencias de las características de los hogares pobres en comparación con los no pobres y las especificidades de los niños en situación de pobreza respecto a determinadas variables que se consideraron relevantes. Las principales conclusiones obtenidas son las siguientes:

En el caso de los menores ubicados debajo de la línea de pobreza predominan los hogares nucleares aunque se incrementa la proporción de los hogares extendidos respecto a la población total. Este hecho podría obedecer a una estrategia de reunión de ingresos para enfrentar la situación de pobreza aprovechando economías de escala en los gastos. A diferencia de lo que sucede en otros países de América Latina, la incidencia de los hogares monoparentales o con jefatura femenina no varía significativamente por condición de pobreza.

En cuanto a la educación del jefe de hogar, los menores pobres presentan una mayor propensión a ubicarse en hogares cuyo jefe tiene un menor nivel educativo. Más del 61% de los menores pobres pertenece a hogares donde el jefe alcanzó un nivel educativo no superior a primaria completa.

En relación al tipo de empleo del jefe de hogar se constató que para los hogares en situación de pobreza se eleva la proporción de los empleados precarios, es decir, sin cobertura de la Seguridad Social. Mientras que en los hogares no pobres dicha proporción es del 5,6% del total, en los pobres se eleva a 12,5%.

Al comparar la inserción educativa de los menores pobres en referencia a los no pobres se encuentran diferencias significativas. Así para el total de menores el porcentaje de no asistencia a un centro de estudios es del 19,19% para los no pobres elevándose al 31,14 en los menores pobres. La deserción se agrava para los menores en situación de pobreza más aguda elevándose al 37,48%. En particular las diferencias son muy marcadas para el tramo de edad entre 14 y 17 años, mientras que para los no pobres la no asistencia es del 19,96%, se eleva al 47,4% para los menores pobres debajo de la línea INE y el 56,64% debajo de la línea CEPAL (ver determinación de esta línea en apéndice del capítulo).

Si se analiza la cobertura de salud de los menores diferenciando aquellos que se encuentran en situación de pobreza de los no pobres, se encuentra que la diferencia esencial entre ambos grupos es la modalidad de cobertura, no existiendo diferencias apreciables en cuanto a la falta de cobertura. Los menores que no cuentan con atención sanitaria de ningún tipo son cerca de un 6%, proporción que se mantiene tanto para los menores debajo de la línea de pobreza como para aquellos que se ubican por encima de ella. Sin embargo, surgen diferencias en la modalidad de atención. Así, en el caso de los menores no pobres, predomina la atención en mutualistas, mientras que la mayoría de los que se encuentran debajo de la línea de pobreza están cubiertos por la salud pública, fundamentalmente a través del Ministerio de Salud Pública (MSP).

Al considerar los ingresos de los hogares por fuente, se detecta que en los deciles de los sectores de menores ingresos predominan los ingresos provenientes del trabajo. Si bien esto permitiría pensar que una política de ingresos para los menores basada en los ingresos por trabajo de sus padres podría ser progresiva, más adelante se verá que la elevada informalidad en los sectores de bajos ingresos y los requisitos de asistencia al sistema educativo para los mayores de doce años, limitan notoriamente la cobertura de las asignaciones familiares, en sus condiciones de acceso actuales.

En síntesis: los menores en situación de pobreza se diferencian de los no pobres por vivir en hogares más numerosos, sus padres tener un menor nivel de educación, el jefe del hogar contar con más probabilidad de tener un empleo precario o estar desempleado; presentan una notoria diferencia con los menores no pobres en cuando a asistencia a un centro educativo, se localizan principalmente en zonas donde el capital social es menor y la modalidad de cobertura de salud es principalmente a través del sector público.

Todas las diferencias anteriores sugieren con elocuencia que la situación de pobreza en la niñez es una situación que condiciona en gran medida las oportunidades de calidad de vida, no solo presentes, sino futuras de los menores que atraviesan esa etapa de su vida en situación de pobreza. Sus oportunidades se ven seriamente comprometidas si esta situación no se revierte.

Reconociendo que una variable principal para revertir esta situación es la posibilidad de acceso de los padres a un empleo digno y bien remunerado, cabe preguntarse qué papel le corresponde a las políticas sociales, en particular a las políticas de ingresos, como las del programa de Asignaciones familiares.

Si tomamos en cuenta que la población bajo la línea de pobreza alberga a un número importante de niños, se puede concluir que esta política podría ser altamente efectiva para el alivio de situaciones de pobreza.

Dada la configuración actual del programa de Asignaciones Familiares, para que un hogar con menores pueda acceder al cobro de una asignación familiar la reglamentación vigente exige el cumplimiento de una serie de requisitos de distinta naturaleza. Del punto de vista de los ingresos del núcleo familiar, la suma de las remuneraciones salariales percibidas entre los padres no puede superar los diez salarios mínimos, aunque no existen restricciones por ingresos de otra naturaleza o provenientes de otros integrantes del hogar. A su vez, si los menores por los que se percibe el beneficio social se encuentran entre los seis y diecisiete años la prestación queda sujeta a la asistencia a la enseñanza formal por parte del menor involucrado. Por último, alguno de los padres del menor debe ser asalariado público o privado aportando al sistema de seguridad social, con excepciones como jubilados con menores a cargos, productores rurales en determinadas condiciones y otras categorías.

Considerando las restricciones que tiene el programa actual (ley 16.697) para acceder a la prestación de las Asignaciones Familiares se halló que el 57% de los niños pobres no reúne los requisitos para acceder a la prestación. La principal restricción es la condición ocupacional de sus padres dada la estructura del mercado laboral.

En conclusión, en su diseño actual, la política de asignaciones familiares no es efectiva a los efectos de combatir la pobreza en la minoridad.

En el capítulo II se realiza una reseña histórica de la evolución de las prestaciones familiares en Uruguay. Las principales características encontradas son las siguientes:

Ha existido una tendencia a la generalización del derecho a la Asignación Familiar. En forma sucesiva se fue generalizando el derecho para los funcionarios públicos, trabajadores rurales y domésticos, trabajadores desocupados en forma involuntaria mientras persistiera el derecho a la cobertura del subsidio, jubilados y pensionistas, trabajadores a domicilio, pequeños productores y empresarios rurales en determinadas condiciones. Sin embargo dicha generalización no se ha completado quedando fuera del beneficio los niños de las familias que no pertenecen al sector formal de la economía.

Se ha ido desvinculando, en alguna medida, la asignación familiar de la relación de trabajo como presupuesto de hecho y jurídico para el otorgamiento del derecho. La inclusión como personas generadoras del mismo, a los desocupados, jubilados y pensionistas, productores rurales, etc, lo demuestra. Pero no es un proceso finalizado.

Se ha procesado paulatinamente el desarrollo conceptual de la asignación familiar como un derecho cuyo titular son los menores, más allá de quien sea el administrador del beneficio. El otorgamiento de la misma a los menores a cargo de obreros en prisión o fallecidos, demuestra la afirmación. En este aspecto es de fundamental importancia, destacar que el concepto de que el amparado debe ser el niño en general y no sólo los hijos de los trabajadores, tiene fundamento constitucional a través de lo que dispone el art. 41 de la Constitución. No obstante se ratifica que al igual que en el punto anterior, es un proceso aún no concretado.

Las prestaciones en especie adquirieron importancia como forma de combatir la pobreza y redistribuir recursos, de las cuales merece destacarse : i.-la salud materno infantil que llevó a Uruguay a ocupar uno de los primeros lugares en el mundo y el primero en América Latina en cuanto a calidad de atención de ese tipo; ii) la política tendiente a favorecer la instrucción y educación.

Se destaca una evolución de origen privado y voluntario en algunas empresas, continuada por medio de la negociación colectiva, finalizando con su naturaleza pública y obligatoria.

La más notoria y destacada política participativa en Seguridad Social, con rasgos tripartitos, fue el sistema de Asignaciones Familiares hasta finales de la década del 60, lo que posibilitó un amplio consenso nacional respecto de las bondades y soluciones que se fueron concretando en un proceso que insumió poco más de un cuarto de siglo.

El financiamiento del sistema se transformó de un régimen basado en las cotizaciones sobre los salarios a un régimen financiado con recursos fiscales.

La reversión de la tendencia de ampliación de los beneficios ocurrida hasta la década de los sesenta hacia una tendencia a la restricción de los mismos.

La falta de adecuación del programa a los cambios económicos y sociales ocurridos en las últimas décadas.

En el capítulo III se analiza el régimen actual del programa de Asignaciones Familiares del Banco de Previsión Social. Se informa acerca de las condiciones de derecho y las características de la prestación, se releva información estadística y se comenta la reciente ampliación de la cobertura concretada en la ley 17.139 y el decreto 316/999 que la reglamenta.

La prestación familiar esta condicionada al carácter de empleado dependiente en actividad amparada por el BPS: privada industrial, comercial, de servicio doméstico y rural. Existen algunas excepciones que son: trabajadores amparados por el Seguro por Desempleo, determinados jubilados y pensionistas y pequeños productores rurales que estén al día con sus obligaciones y trabajen predios menores a 200 hás CONEAT, empleados del Jockey Club y de Cajas Bancarias no estatales. Los funcionarios públicos reciben la asignación familiar de sus respectivos organismos.

La asignación familiar es una prestación en dinero. A su vez los niños beneficiarios de Asignaciones Familiares tienen derecho a la asistencia médica que proporciona el BPS en sus centros materno infantiles en Montevideo y Pando o por medio de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) en el resto del país.

En 1997 el costo de las prestaciones monetarias de las asignaciones familiares brindadas por el BPS fue de 63,3 millones de dólares lo que representó el 0,3% del Producto Interno Bruto (PBI), demostrando una relación baja en comparación con los países desarrollados.

El monto de la asignación familiar, al estar relacionada con el Salario Mínimo Nacional (SMN) y dada la acentuada pérdida del poder adquisitivo de éste, ha disminuido sensiblemente. Así en 1997 el valor real de la asignación familiar se ubicaba en un 59% del valor de 1980. Esta situación se corrigió parcialmente en 1995 para los menores cuyos padres tuvieran ingresos salariales hasta a 6 SMN. A los niños ubicados en esta situación se les duplicó el monto de la Asignación Familiar, por lo que en 1997 recibían un monto equivalente 18% menor que si se hubiera mantenido el valor real de 1980.

En el presente año el parlamento sancionó una ley con el objetivo de extender la asignación familiar a los hogares de menores recursos. La misma se reglamento en el mes de octubre de una manera restrictiva. Algunas conclusiones que se extraen de esto último, es que si bien se reconoce que la nueva ley es un paso positivo en cuanto a lo que significa conceptualmente, su instrumentación dada por el decreto contiene importantes limitaciones, por ejemplo:

No prevé el derecho a las prestaciones médicas del BPS ni coordinación con Salud Pública, mientras se exige certificado de asistencia médica para ser beneficiario.

Se exige a los niños de entre 4 y 6 años certificados de escolaridad, mientras que la oferta de servicios de enseñanza pública parecería no resultar suficiente para los sectores más carenciados de la población, siendo que de los niños pobres entre 4 y 5 años solo concurren un 38% a un centro escolar y en un 95% a una institución pública.

Se limita la prestación a los niños que viven en hogares con ingresos menores a 3 SMN, lo cual constituye una fuerte restricción porque este límite de ingresos es extremadamente bajo.

Estas limitaciones se contradicen con la pretendida universalización de la prestación que sugiere la exposición de motivos de la ley. De los potenciales beneficiarios, cerca del 10% podrían incorporarse . A su vez dicha incorporación puede llegar a ser testimonial y no efectiva, ya que se diseñó una política parcial que no se complementa con acciones de otras políticas sociales dirigidas a la infancia (educación, salud), sino que por el contrario parecerían utilizarse las carencias en estas áreas como restricciones para acceder al régimen de asignaciones familiares.

En el capítulo IV se realiza una síntesis de algunos estudios realizados acerca de los programas de Asignaciones familiares. Se da cuenta de la discusión existente en el seno de la Asociación Internacional de Seguridad Social acerca de la selectividad o universalidad de la cobertura y la forma de financiación de estos regímenes. También se relevan estudios realizados acerca del régimen de Asignaciones familiares en Uruguay. Se concluye que el régimen Uruguayo tiene componentes de selección adversa al excluir de los beneficios al sector más carenciado de la niñez, cuando su forma de financiación proviene de rentas generales, siendo que la estructura tributaria de Uruguay descansa principalmente sobre impuestos regresivos desde el punto de vista de la distribución del ingreso.

Al analizar información actualizada de la AISS, sobre algunos países de América y Europa, se observa que Uruguay es uno de los países con menor nivel en el monto de la prestación económica, que la mayoría de los países analizados tienen un régimen selectivo en función de los ingresos, y que en la mayoría de los países la principal fuente de financiación es a través de la vía impositiva.

En el capítulo V se analizan las acciones de política social con relación a la infancia que se llevan a cabo en Uruguay por diversos actores sociales. Para esto se realizó un relevamiento de las siguientes instituciones:

Red de Organizaciones no Gubernamentales

Intendencia Municipal de Montevideo: Programa Nuestros Niños y División Salud.

Ministerio de Salud Pública: Unidad de Medicina Familiar, Programa Aduana, Programa Materno Infantil, Servicio de asistencia externa y programa de Fortalecimiento Institucional del Sector Salud.

Instituto Nacional del Menor.

Servicio de Atención Materno Infantil del BPS

La finalidad de dichos contactos fue la de indagar a qué sectores de niños va dirigida la cobertura y la modalidad de la misma, así como encontrar la forma en que la Seguridad Social pudiera insertarse para compartir y coordinar acciones en función del objetivo final de llegar a la infancia carenciada y excluida.

Se encontró que a pesar de las dificultades de funcionamiento, existe coordinación entre la mayoría de las organizaciones. Las No Gubernamentales funcionan en Red, a través de Federaciones o Coordinadoras. A su vez la gran mayoría de ellas trabajan en convenio con organismos del Estado, principalmente con el Instituto Nacional del Menor (INAME), que es la institución rectora en materia de minoridad y tiene la finalidad de llevar a la práctica la principal política pública dirigida a la infancia. También realizan convenios con el Instituto Nacional de Alimentación y con las Intendencias Municipales.

Por otro lado, los organismos estatales trabajan en conjunto en algunas áreas, por ejemplo la División Salud de la Intendencia Municipal de Montevideo se relaciona con el Ministerio de Salud Pública. Este último está llevando a cabo importantes acciones de coordinación intersectorial e interinstitucional con una gran gama de actores públicos, privados, nacionales e internacionales, en una nueva modalidad de gestión que viene implementando.

Se detecta que pese al esfuerzo de dichas instituciones y los avances logrados en algunos aspectos, generalmente ha sido dificultosa la incorporación a los programas de los niños pertenecientes a sectores más marginados

Algunas conclusiones de las entrevistas realizadas dan cuenta de las coincidencias entre las distintas organizaciones sobre la necesidad de mejorar las formas de coordinación, intercambiar información y trabajar en conjunto para la formulación e implementación de políticas.

Existe acuerdo entre todos ellos sobre los principales problemas a este respecto:

• Insuficiente coordinación entre las instituciones gestoras de las políticas;
• Falta de alcance a personas en riesgo social, que se encuentran en condiciones de mayor marginalidad y exclusión social; mientras hay
• Superposición de cobertura a algunos usuarios y
• Superposición de recursos por dirigirse distintas organizaciones a los mismos beneficiarios.

Se encontró receptividad sobre este Proyecto por parte de los entrevistados, que se mostraron dispuestos a intercambiar información y trabajar en conjunto para mejorar las formas de coordinación intersectorial.

El capítulo VI trata información relativa a la política de salud dirigida a este sector de la población, se comienza haciendo una somera explicación de la organización institucional del sector salud en Uruguay, que se divide en dos subsectores, público y privado. Donde el componente principal del subsector público es el Ministerio de Salud Pública, institución rectora de la salud que debe organizar y dirigir servicios asistenciales y preventivos.

Es en este organismo donde se asiste la mayoría de los niños en situación de pobreza, cerca de la mitad en el total del país, lo cual se acentúa en el Interior, donde alcanza proporciones cercanas al 60%.

El MSP lidera la implementación del llamado "Plan Nacional de atención integral a la niñez, adolescencia y salud reproductiva, 2000 - 2003". Se trata de un instrumento que orienta la política de promoción de salud en esas áreas. Tanto su formulación como su implementación se llevó a cabo en coparticipación con actores públicos y privados, nacionales e internacionales, trabajando en forma intersectorial e interinstitucional.

En este Plan se realizó un diagnóstico de la situación socio-económica de la infancia y adolescencia que se atiende en dependencias de salud pública, el cual es consistente con el realizado en esta investigación, tanto en la cuantificación de la minoridad en situación de pobreza, como a los desafíos en materia de coordinación de políticas para posibilitar soluciones a su situación.

El alto porcentaje de niños que recurren a las dependencias del MSP para atender su salud se asocia con la hipótesis de "infantilización de la pobreza" por las características diferenciales que hasta ahora existen en el nivel de atención de los centros privados y los de salud pública, por lo cual aquellas familias cuyo poder adquisitivo les permite pagar atención privada no hacen uso de los servicios del Ministerio.

En este sentido, en el diagnóstico planteado en el Plan del M.S.P., se afirma que el 5% de los niños asistidos por las IAMC presentan bajo peso al nacer, proporción que es similar a los países desarrollados. En cambio en el sector público nacen con bajo peso más del 10% de los niños debido fundamentalmente a carencias nutricionales de la madre y al inadecuado control durante el embarazo.

Se plantean bases jurídicas, políticas y conceptuales, que conducen a la formulación de una serie de estrategias para el logro de la finalidad última del plan que es "Mejorar la calidad de vida y disminuir las tasas de mortalidad infantil, de la adolescencia y de la mujer , en lo que respecta a salud reproductiva".

En el capítulo VII se analiza el tema de las redes sociales de atención a la infancia, discutiéndose el nuevo relacionamiento entre el Estado y la sociedad civil, entendiéndose que se está dando una nueva modalidad de gestión social, donde en algunas áreas el Estado y organizaciones no gubernamentales se articulan y complementan.

Esto sucede especialmente en el campo de las políticas sociales donde diversos actores, públicos y privados, trabajan conformando redes de coordinación que permiten organizar acciones para la implementación de las políticas.

El Estado tiene el papel más importante, es rector y fiscalizador de las políticas públicas, pero cada vez más las ONGs solicitan intervención en todas las etapas, ya no sólo en la ejecución de las políticas, sino también en la formulación y el diseño.

En esta línea de trabajo, se considera que el BPS no puede quedar ajeno a esta participación en red. Actualmente se está trabajando en conjunto con otras organizaciones en el área de la salud, en el "Plan Nacional de atención integral a la niñez, adolescencia y salud reproductiva. 2000 – 2003". Sería importante profundizar dicha coordinación y establecer otras nuevas. En particular se visualiza el desarrollo del programa de Asignaciones Familiares con la red existente de atención a la infancia.

En el capítulo VIII se realiza una propuesta para los menores en situación de pobreza con diferentes alternativas, cuya síntesis se presenta a continuación :

También se realiza una discusión sobre la viabilidad de la propuesta en sus distintas dimensiones (política, financiera, jurídica, institucional y sociocultural). Se concluye que de estas dimensiones la política es de la que más depende el logro de los objetivos propuestos.

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A.- ANTECEDENTES DE INVESTIGACION

Uruguay ha tenido un importante crecimiento económico durante la década del 90, ello se refleja en la evolución del ingreso nacional bruto por habitante que ha tenido un crecimiento promedio mayor al 4% anual. El impacto de dicho crecimiento sobre los niveles de pobreza habría sido sensible o moderado dependiendo de la definición que se adopte sobre la misma.

Así según la definición de pobreza absoluta de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), los hogares bajo la línea de pobreza habrían disminuido del 12% en 1990 al 6% en 1997. Sin embargo si consideráramos la línea de pobreza relativa y definiéramos hogares pobres a aquellos cuyos ingresos son menores al 50% del ingreso medio de las familias, dicho crecimiento económico no hubiera tenido un impacto importante en los niveles de pobreza, dado que la distribución del ingreso en el período considerado no habría mejorado o lo habría hecho muy atenuadamente.

Más allá de las distintas definiciones que suponen una diferente conceptualización de lo que es la pobreza, existe en Uruguay y en diversos organismos internacionales un consenso generalizado que los mayores niveles de pobreza se dan en la infancia.

Estudios recientemente realizados por distintos organismos internacionales, entre los que se encuentran UNICEF, CEPAL y la OMS, presentan un diagnóstico sobre la infancia de nuestro país. En éste se constata que a pesar de que Uruguay se encuentra en mejores condiciones socioeconómicas que la mayoría de los países de la región, esta situación presenta diferencias de acuerdo a los diversos sectores de población, en especial los menores son los más desfavorecidos.

Es así que por parte de los técnicos de la CEPAL se afirma que el perfil de la pobreza uruguaya se caracteriza por un lado por un peso relativamente alto de los menores de edad, lo que implica una concentración de la pobreza en las primeras etapas del ciclo de vida familiar. Por otro lado, por un peso relativamente bajo de los adultos mayores, entre otras razones como consecuencia de la modalidad de ajuste aprobada vía plebiscito por el cual se garantizaba la actualización automática de jubilaciones y pensiones tomando como criterio las fluctuaciones en el índice de salarios.

Según UNICEF, Los mayores niveles de criticidad en cuanto Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se concentran en los grupos etarios más jóvenes (menores de 18 años), lo cual refleja las diferentes pautas de reproducción de los hogares por nivel socioeconómico, y el mayor grado de vulnerabilidad de este sector etario.

En el siguiente cuadro se presenta la distribución de la población de 0 a 5 años con relación a los quintiles de ingresos, y se constata una alta concentración de la población infantil en las franjas de menores ingresos.

Hogares urbanos con personas entre 0 y 5 años por quintiles de ingresos, según área geográfica. Año 1996. En porcentajes.

Fuente: UNICEF. Uruguay: Perfil de país. Año 1998

En el primer quintil se ubica la tercera parte de los niños de esa edad en Montevideo y casi el 40% en el Interior urbano. Estas proporciones van disminuyendo a medida que aumentan los ingresos de los hogares, encontrándose que en el último quintil los porcentajes alcanzan valores de 14% en Montevideo y 11% en el Interior.

El análisis por grupos de edades muestra que los hogares con población entre 0 y 14 años se encuentran en situación más crítica que los que tienen personas de 60 años y más. Mientras que mas de cuatro de cada diez niños de 0 a 14 años están por debajo de la línea de pobreza relativa, esta relación es notoriamente menor en los mayores de 60 años.

Personas por área geográfica y edades, según tipo de pobreza del hogar.

Año 1996, en porcentajes.

Fuente: UNICEF. Uruguay: Perfil de país. Año 1998

NOTA: La línea de pobreza se calcula en términos relativos, son aquellas personas que residen en hogares cuyo ingreso familiar per cápita es inferior al 50% del ingreso promedio de las poblaciones respectivas de Montevideo e Interior urbano. A su vez los pobres se clasifican en recientes, crónicos o inerciales según la siguiente combinación :

Recientes: ingresos menores a la línea de pobreza y sin NBI .

Crónicos: ingresos menores a la línea de pobreza y con NBI.

Inerciales: Ingresos mayores a la línea de pobreza y con NBI.

Se observa que en los hogares "integrados" (o "no pobres"), el porcentaje de personas de menores edades (hasta 14 años) es menor que en los otros grupos de edades, tanto en Montevideo como en el Interior. En cambio en las distintas categorizaciones de pobreza, es mayor la proporción de niños que las de los otros grupos de edades, con excepción de "pobres recientes" en Montevideo, donde el grupo etario de 0 a 14 años es porcentualmente un poco menor que el del grupo etario de 60 y más años.

Los datos anteriores demuestran que en la sociedad uruguaya los niños se encuentran particularmente afectados, hecho que resultaría en que, en la actualidad mas del 40% de los menores de 14 viva en condiciones de pobreza. En ese sentido, estudios sobre distribución del ingreso que abarcan los últimos 10 años ponen de manifiesto que luego de la Reforma en el mecanismo de ajuste de las pasividades del año 1990 ha cambiado la composición por tramos de edad de los deciles bajos. (CEPAL,1998 y Buchelli y Gustaffson, 1994).

B.- UNA CARACTERIZACIÓN DE LOS NIÑOS EN SITUACIÓN DE POBREZA

Uruguay se ha caracterizado a lo largo del siglo por presentar niveles de pobreza comparativamente bajos en el contexto regional. En los últimos quince años se asiste a una reducción de la pobreza: entre 1984 y 1994 la proporción de hogares y personas bajo la línea de pobreza se redujo, mientras que entre 1994 y 1997 la situación se revirtió y la incidencia de la pobreza aumentó aunque sin alcanzar los niveles precedentes (cuadro 1). Al descomponer la evolución de la pobreza en efecto crecimiento y efecto distribución, Arim, Furtado y Rama (1996) concluyen que los cambios en los niveles de pobreza han seguido básicamente el derrotero del ingreso real de los hogares, existiendo muy pocos efectos de redistribución.

Ello parece razonable dado que en el período, la principal medida redistributiva implementada consistió en el cambio en el mecanismo de ajuste de las pasividades aprobado en 1989, producto de un plebiscito. El aumento real de estas prestaciones de la seguridad social explica en gran parte el incremento de los ingresos reales de los hogares que el país experimentó entre 1990 y 1994. Esta medida provocó que una proporción relevante de la población de mayor edad situada bajo la línea de pobreza superara esa condición, sin embargo, algunos estudios indican que no tuvo efectos redistributivos positivos (veáse, por ejemplo, Machado y Reggio, 1999).

Por otro lado, la población pobre presenta características específicas que la distinguen del resto y que parecen dificultarle sus posibilidades de acceso a mayores recursos o mejores empleos: alta proporción de menores, baja educación de los jefes y escaso acceso a redes de protección social.

En esta sección se buscará identificar las características de los hogares integrados por menores de dieciocho años según condición de pobreza, con el objetivo de determinar la incidencia potencial y real de las políticas de asignaciones familiares en este panorama . También se analiza la composición del ingreso de dichos hogares, estudiándose la contribución de las asignaciones familiares y sus posibilidades de acceso a la prestación. En el Apéndice metodológico se reseñan algunas características de la información utilizada y detalles de la estimación de las líneas de pobreza presentadas en este trabajo.

1.- Pobreza según franjas de edad

Esta incidencia de la población joven dentro de los pobres se ve reforzada por el ajuste per cápita realizado sobre el ingreso. Este criterio es insatisfactorio porque no toma en cuenta el hecho de que el costo marginal de una persona extra varía a medida que el tamaño de la familia se transforma o por el hecho que las necesidades de las personas pueden diferir (Coulter et al,1992). La existencia de economías de escala es importante para la determinación de los ingresos requeridos por hogares de diversos tamaños y composiciones para alcanzar un nivel de vida determinado. Por esa razón, algunos autores afirman que el ajuste per cápita estaría sobredimensionando el peso de los niños en estratos de bajos ingresos. Sin embargo, estudios realizados para Uruguay demuestran que pese a que al realizar este ajuste se reduce su incidencia, la población pobre es predominantemente joven (Vigorito, 1997). Ello es coherente con el hecho de que, como ya se señaló, la única política redistributiva aplicada en el período haya tenido como objetivo a la población de mayor edad, la que por otra parte no era la más afectada por la situación de pobreza (Bucheli y Rossi, 1994; Melgar, 1996).

Si la condición de pobreza se reduce entonces a una etapa temprana de su ciclo de vida, la pobreza sería una situación transitoria. El hecho de que la incidencia de la pobreza resulte más aguda en los primeros tramos de edad podría constituir un indicio en este sentido. Sin embargo, diversos estudios realizados en países desarrollados con datos de panel ponen de manifiesto que existe una alta probabilidad de que la vivencia de situaciones de pobreza en la niñez afecte el perfil de ingresos futuro de los individuos (véase por ejemplo, Hobcraft y Kiernan, 1999). Esto se manifiesta no sólo como resultado de problemas nutricionales que sólo afectarían a aquellos bajo la línea de indigencia sino también mediante la deserción escolar que comprometería los ingresos futuros y la pérdida de capital social. En lo que sigue se intentará ver si las características de los hogares con menores a cargo nos permiten aportar elementos a este debate.

2.- Características de los hogares pobres con menores a cargo

Los cuadros 3 y 4 resumen las características de los hogares donde viven los menores pobres, del punto de vista de la estructura familiar y el nivel educativo del jefe del hogar.

Fuente: elaborado en base a la ECH.